II SA/Lu 581/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [..] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego W. D. kwotę [..] ([..]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek W. D., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] umarzającą postępowanie, wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] maja 2019 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ewid. [...] w miejscowości S., gmina L.. Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółki z o.o. w W., orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pn. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o oznaczeniu [...]", obejmującego realizację wieży kratowej o wysokości 60,45 m n.p.t., zespołu anten sektorowych zamontowanych na konstrukcji wieżowej, urządzeń zasilających, sterujących i nadawczo-odbiorczych oraz instalacji zasilającej i odgromowej, na działce nr ewid. [...] w miejscowości S., gmina L.. Od powyższej decyzji żadna ze stron postępowania nie wniosła w ustawowym terminie odwołania, wobec czego decyzja ta stała się ostateczna. W piśmie z dnia [...] maja 2019 r. W. D. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w C. o "unieważnienie" ww. decyzji Wójt Gminy L., jako wydanej z naruszeniem obowiązujących przepisów, tj. bez przeprowadzenia analizy oddziaływania inwestycji na środowisko. W dniu [...] maja 2019 r. (data wpływu – k. 149 akt adm.) ww. pismo zostało przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. W piśmie z dnia [...] maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a."), zawiadomiło strony postępowania oraz Wójta Gminy L. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Kolegium, na podstawie art. 157 § 2, art. 28 i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) orzekło o umorzeniu postępowania wszczętego zawiadomieniem z dnia [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że uznało postepowanie w niniejszej sprawie za bezprzedmiotowe, albowiem po zakończeniu jego wstępnego etapu ustaliło, że osoba wnioskująca (W. D. ) nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie Kolegium, działka nr ewid. [...], stanowiąca własność wnioskodawcy, znajduje się poza obszarem oddziaływania spornej stacji bazowej telefonii komórkowej. W piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. W. D. zwrócił się do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując uznanie, iż nie posiada on w przedmiotowej sprawie interesu prawnego. Wnioskodawca stwierdził, że jego nieruchomość znajduje się "pod obszarem oddziaływania" spornej inwestycji, co potwierdzać ma mapka wchodząca w skład przedstawionej przez inwestora dokumentacji, na której zakreślono obszar w promieniu 150 m wokół planowanej stacji bazowej, będący – zdaniem wnioskodawcy – "rzeczywistym polem oddziaływania inwestycji". Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] (zaskarżoną w niniejszej sprawie) utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r., orzekającą o umorzeniu postępowania nieważnościowego wszczętego zawiadomieniem z dnia [...] maja 2019 r. Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, że W. D. nie posiada w niniejszej sprawie interesu prawnego, albowiem nieruchomość stanowiąca jego własność (działka nr [...]), znajduje się poza obszarem oddziaływania stacji bazowej zaprojektowanej na działce nr ewid. [...]. Organ podkreślił, że z załączników graficznych dołączonych do akt sprawy wynika, że działka nr [...] zlokalizowana jest w odległości ok. 70 m od planowanej inwestycji. zaś znajdujący się w obrębie tej działki budynek młyna – w odległości ok. 90 m od spornej stacji. Z przedstawionej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia, opracowanej przez mgr inż. U. K. - specjalistę systemów ochrony atmosfery, w szczególności z załączonych to tego dokumentu rysunków przedstawiających przewidywane obszary pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych, wynika bowiem, że oddziaływanie anten w żaden sposób nie rozciąga się na przestrzeń nieruchomości wnioskodawcy, a więc nie może potencjalnie stanowić dla niego źródła uciążliwości. W. D. w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2019 r. Ponadto skarżący zwrócił się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozstrzygnięciom tym skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1, art. 28 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2019 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, poprzez błędne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony podczas, gdy stroną postępowania był i nią pozostaje; 2) art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazujące, że W. D. przysługuje przymiot strony, pozostaje w sprzeczności z podjętym, błędnym rozstrzygnięciem; 3) art. 7 Konstytycji RP i art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady legalizmu przejawiającej się w nakazie działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, poprzez błędne oparcie zaskarżonej decyzji na stanowisku specjalisty wyrażonym w Kwalifikacji Przedsięwzięcia, podczas gdy decyzja winna być oparta na przepisach prawa powszechnego, w szczególności na § 2 ust. 1 pkt 7 lit. "a" i § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 1 pkt 8 lit. "g" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.; obecnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1839, dalej jako "rozporządzenie"); 4) art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia prawnego decyzji, która została oparta na opinii, a nie na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, w tym rozporządzenia, co skutkuje także sprzecznością rozstrzygnięcia decyzji z [...] sierpnia 2019 r. z jej uzasadnieniem prawnym; 5) § 2 ust. 1 pkt 7 lit. "a" i § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 1 pkt 8 lit. "g" rozporządzenia poprzez ich błędne niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał stanowisko, że stanowiąca jego własność działka nr ewid. [...] w S. znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej stacji bazowej będącej przedmiotem kwestionowanej decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2019 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Podkreślić na wstępie należy, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym. Co więcej, oceniając legalność zaskarżonego aktu, sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę również te jego wady, które nie zostały objęte zarzutami skargi. Skarga W. D. zasługuje na uwzględnienie właśnie z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przytoczony wyżej przepis przewiduje zatem dwa sposoby wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, przy czym w obu tych przypadkach czynności skutkujące wszczęciem postępowania powinny być podjęte przez podmioty uprawnione i powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom. Oczywiste jest, że w przypadku otrzymania żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, obowiązkiem organu nadzoru jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony. Z brzmienia ww. przepisu wynika bowiem jednoznacznie, że postępowanie wszczyna się na żądanie wyłącznie takiej osoby, która jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jeżeli osoba żądająca wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie posiada zdolności prawnej lub też nie ma interesu prawnego w sprawie, przy czym brak interesu prawnego ma charakter oczywisty, organ może załatwić jej żądanie postanowieniem odmawiającym wszczęcia postępowania wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jeżeli natomiast ocena interesu prawnego wnioskodawcy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wówczas może ona zostać dokonana tylko w toku postępowania, co oznacza, że w takiej sytuacji organ powinien wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji i w pierwszej kolejności zweryfikować interes prawny wnioskodawcy, a w razie stwierdzenia braku interesu prawnego – umorzyć wszczęte postępowanie nieważnościowe (por. wyroki NSA: z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2685/12; z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 1966/11; z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 321/2011 – dostępne w CBOSA, a także G. Łaszczyca, Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61a k.p.a.) [w:] Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym; Lex 2012). Negatywna ocena interesu prawnego osoby żądającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie wyklucza jednak wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Co więcej, zgłoszenie żądania stwierdzenia nieważności decyzji przez osobę niebędącą stroną w sprawie niejednokrotnie może być czynnikiem skutkującym wszczęciem takiego postępowania z urzędu. Jak bowiem wskazuje się w literaturze, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostaje wszczęte urzędu m.in. gdy organ sam podejmie wiadomość o przyczynie nieważności lub, gdy wiadomość tę uzyska wskutek wpłynięcia skargi od osoby trzeciej (por. A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 7. wydanie, Warszawa 2018, str. 1105). Oczywiste jest jednak, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte z urzędu nie może zostać umorzone z powodu stwierdzenia braku interesu prawnego osoby domagającej się jego wszczęcia. Istnienie interesu prawnego takiej osoby - w świetle art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. - warunkuje bowiem przeprowadzenie postępowania wyłącznie wszczętego na wniosek. Ocena interesu prawnego osoby, która żądała stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji, gdy postępowanie w tym przedmiocie wszczęto z urzędu, ma natomiast znaczenie tylko w kontekście obowiązku zapewnienia tej osobie udziału w postępowaniu. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że pomimo, iż skarżący W. D. niewątpliwie domagał się w piśmie [...] maja 2019 r. (skierowanym do Starostwa Powiatowego w C.) stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (domagał się bowiem w tym piśmie "unieważnienia" przedmiotowej decyzji), to jednak na podstawie akt sprawy przekazanych Sądowi nie sposób przyjąć, że postępowanie w tym przedmiocie, przeprowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i zakończone zaskarżoną decyzją, było postępowaniem wszczętym na żądanie skarżącego. Takiemu założeniu jednoznacznie bowiem przeczy treść protokołu posiedzenia Kolegium z dnia [...] maja 2019 r. (k. 154 akt adm.) oraz treść wydanego na tym posiedzeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania (k. 157 akt adm.), w których to dokumentach Kolegium wyraźnie wskazało, że wskazało, że "wszczyna z urzędu" postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie należy podkreślić, że ww. zawiadomienie – jako podstawa wszczęcia postępowania – zostało wprost przywołane w rozstrzygnięciu utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2019 r. Jeżeli zaś postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2019 r. zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęte z urzędu, to winno ono zostać zakończone stosowną decyzją opartą na merytorycznej ocenie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Umorzenie tak zainicjowanego postępowania z powołaniem się na brak interesu prawnego W. D. narusza natomiast dyspozycję art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium uwzględni przedstawione wyżej uwagi i wnioski. W tym stanie rzecz Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Orzeczenie o kosztach postępowania (obejmujących uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł), znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.