II SA/Lu 582/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2007 r. sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr [...]" w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej I. oddala skargę; II. przyznaje "[...]" J. D.-K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług. Postanowieniem z dnia 7 maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 19 lutego 2007 r. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji powołanym postanowieniem z dnia 19 lutego 2007 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie z wniosku T. G. o przyznanie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka A. G. w rodzinie zastępczej do czasu otrzymania prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w R. P. - Roki Sądowe w P. z dnia 20 listopada 2006 r., sygn. akt [...]. Organ pierwszej instancji ustalił bowiem, że Sąd Rejonowy w R. P. - Roki Sądowe w P. powołanym orzeczeniem zmienił postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt [...], w ten sposób, że rozwiązał rodzinę zastępczą T. G. nad małoletnim A. C. (wcześniej G.) i postanowił umieścić dziecko w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Organ odwoławczy podkreślił, iż w niniejszej sprawie występuje przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania określona w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Precyzując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji Kolegium stwierdziło, że zawieszenie postępowania w tej sprawie następuje do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sprawy dotyczącej rodziny zastępczej w osobie T. G. nad A. C. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła T. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przyznanie pomocy pieniężnej lub ewentualnie o uchylenie tego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organom do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła organom administracji, iż zawieszenie postępowania prowadzi do niepotrzebnego przedłużenia załatwienia sprawy. Skarżąca podkreśliła, że faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem, dlatego też pomoc pieniężna powinna być wypłacana od dnia złożenia wniosku, przynajmniej do czasu uprawomocnienia się orzeczenia o rozwiązaniu rodziny zastępczej, o ile takie zapadnie. Zdaniem skarżącej zaskarżone postanowienie narusza prawo, gdyż nie wskazuje jako podstawy prawnej ustawy o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 24 października 2007 r. ustanowiona z urzędu pełnomocnik skarżącej wniosła o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej, oświadczając, że koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W myśl przepisu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy – kodeks postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, a więc zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Musi istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zależność ta ma charakter bezpośredniego związku przyczynowego (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r., III SA 32/00, niepubl.). Związek ten istnieje wówczas, gdy zachodzi bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, czyli w sytuacji, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Treścią zagadnienia wstępnego jest wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne, tak o charakterze materialnym, jak i procesowym. W rozpoznawanej sprawie taka właśnie zależność zachodzi. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w sprawie o udzielenie pomocy finansowej rodzinie zastępczej. Postępowanie w tej sprawie uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zmianami), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl przepisu art. 72 ust. 1 ustawy dziecku pozbawionemu całkowicie lub częściowo opieki rodzicielskiej zapewnia się opiekę i wychowanie w rodzinie zastępczej. Umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu (ust. 6 art. 72). Stosownie natomiast do przepisu art. 78 ust. 1 ustawy rodzinie zastępczej udziela się pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania każdego umieszczonego w niej dziecka. Wysokość pomocy pieniężnej oraz szczegółowe warunki jej przyznawania określone zostały w art. 78 ust. 2, 3 i 4 ustawy oraz w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. Nr 233, poz. 2344), wydanym na podstawie art. 78 ust. 5 ustawy. Zgodnie z § 10 pkt 1 rozporządzenia w przypadku rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem pomoc pieniężną, o której mowa w art. 78 ust. 3 i 4 ustawy, przyznaje się za okres pobytu dziecka w rodzinie, począwszy od dnia ustanowienia rodziny zastępczej, nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku. Z treści przytoczonych przepisów wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że przyznanie pomocy pieniężnej uzależnione jest od ustanowienia rodziny zastępczej w prawem przewidzianej formie. Do pomocy tej nie uprawnia faktyczne sprawowanie opieki nad dzieckiem. O umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej (o ustanowieniu rodziny zastępczej) rozstrzyga sąd powszechny. Także sąd powszechny podejmuje decyzję o zmianie swego zarządzenia co do umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej (o rozwiązaniu rodziny zastępczej). Organy administracji publicznej, właściwe do wydawania decyzji w sprawie pomocy pieniężnej, nie są więc władne samodzielnie rozstrzygać o powierzeniu obowiązków rodziny zastępczej, umieszczeniu w niej dziecka, ani rozwiązaniu rodziny zastępczej (z wyjątkiem przypadku pilnej konieczności zapewnienia dziecku opieki zastępczej; wówczas umieszczenie dziecka w rodzinie zstępczej może nastąpić na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej między rodziną zastępczą a starostą właściwym ze względu na miejsce zamieszkania tej rodziny - w art. 72 ust. 7 ustawy). Należy ponadto zauważyć, że pomoc pieniężną przyznaje się na czas pobytu dziecka w rodzinie zastępczej, a czas ten określa sąd powszechny. Jest poza sporem w sprawie niniejszej, że w toku postępowania o przyznanie pomocy pieniężnej rodzina zastępcza w osobie skarżącej T. G. została rozwiązana postanowieniem Sądu Rejonowego w R. P. – Roki Sądowe w P. z dnia 20 listopada 2006 r. w sprawie [...]. W dacie orzekania przez organy administracji postanowienie to nie było jeszcze prawomocne. Prawidłowe jest zatem stanowisko organów administracji, że wydanie decyzji w sprawie z wniosku T. G. o przyznanie pomocy pieniężnej z tytułu ustanowienia jej rodziną zastępczą dla wnuka A. C. zależy od uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy istnienia rodziny zastępczej przez sąd powszechny. Skoro organ wydający decyzję powziął w toku postępowania wiadomość o rozwiązaniu rodziny zastępczej, uzasadnione było zawieszenie postępowania do czasu uprawomocnienia się orzeczenia o rozwiązaniu rodziny zastępczej, organ nie mógł bowiem wydać rozstrzygnięcia w sprawie pomocy pieniężnej w oparciu o orzeczenie nieprawomocne. Konieczność ustalenia stanu prawnego przez sąd powszechny obligowała organ administracji do zawieszenia postępowania na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ubocznie zauważyć należy, że postanowienie o rozwiązaniu rodziny zastępczej uprawomocniło się z dniem 6 czerwca 2007 r. (notatka urzędowa – k. 45). Ustała zatem przyczyna zawieszenia postępowania wskazana w postanowieniu, co obliguje organ do niezwłocznego podjęcia postępowania (organ powinien podjąć postępowanie z urzędu – art. 97 § 2 k.p.a.). Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej, że zawieszenie postępowania przedłuża postępowanie, zauważyć należy, że postępowanie w sprawie niniejszej toczy się wprawdzie od końca grudnia 2005 r. (sprawa rozpatrywana była przez organy dwukrotnie), jednak wystąpienie w toku tego postępowania przesłanki określonej w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nakładało na organ obowiązek zawieszenia postępowania z urzędu. Bezpodstawny jest więc zarzut, że organ, dysponując informacją o nieprawomocnym rozwiązaniu rodziny zastępczej, powinien był orzec o pomocy pieniężnej za okres od złożenia wniosku do chwili nieprawomocnego rozwiązania rodziny zastępczej. Co do zarzutu, że "koszty utrzymania A. C. powinny być wypłacane rodzinie zastępczej, gdyż faktycznie sprawuje ona opiekę nad dzieckiem" wyjaśnić należy, że ocena zasadności wniosku, w tym także ocena skutków postanowienia z dnia 25 czerwca 2004 r., z mocy którego A. C. umieszczony został w trybie zarządzenia tymczasowego w Pogotowiu Opiekuńczym w L., dokonana zostanie po podjęciu postępowania w sprawie, co jak już wyżej wskazano nastąpić powinno niezwłocznie. Nieuzasadniony jest także zarzut, że zaskarżone postanowienie nie podaje podstawy prawnej. Podstawą zawieszenia postępowania jest przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie przepisy ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten powołany został jako podstawa prawna postanowienia organu pierwszej instancji. Omówienie przepisów ustawy o pomocy społecznej, dotyczących rodzin zastępczych dokonane zostało natomiast w obszernym i wyczerpującym uzasadnieniu organu drugiej instancji. Brak w tej sytuacji podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie § 19 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).