II SA/Lu 584/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi L. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr SKO.[...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 14 maja 2013 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania L. J. od decyzji z dnia 4 lutego 2013 r., nr [...], wydanej z upoważnienia Starosty [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów obrębu T., gmina W.. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że wymienioną na wstępie decyzją z dnia 14 maja 2013 r. organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania scaleniowego gruntów wsi T., gmina W., orzekł o scaleniu gruntów obrębu T., korygując je jednocześnie z 209,0521 ha na 209,0003 ha. Kolegium podkreśliło, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona wszystkim uczestnikom scalenia, w tym L. J., w trybie określonym w 28 ust. 1 i 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzję wywieszono na tablicy ogłoszeń we wsi T., w Urzędzie Gminy W. i Starostwie Powiatowym w [...] w dniu 5 lutego 2013 r., a zdjęto ją dnia 20 lutego 2013 r. Upływ tego terminu, jak wskazał organ odwoławczy, oznacza doręczenie decyzji wszystkim uczestnikom scalenia. W ocenie Kolegium 14-dniowy termin do złożenia odwołania rozpoczął więc bieg 21 lutego 2013 r. i upłynął 6 marca 2013 r. Natomiast odwołanie od decyzji Starosty [...], co podkreślił organ drugiej instancji, L. J. wniósł w dniu 28 marca 2013 r., to jest po upływie tego terminu. W tych okolicznościach Kolegium, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a."), stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Organ drugiej instancji poinformował stronę, iż zgodnie z treścią art. 58 § 1 K.p.a. może ona bronić się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu, składając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w którym to wniosku winna uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Podanie o przywrócenie terminu należy złożyć w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Skargę na powyższe postanowienie do Sądu złożył L. J. Skarżący wskazał, że nie skorzystał w terminie z przysługującego mu prawa do złożenia odwołania, z uwagi na to, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie trwało ponad 3 lata i przez cały ten czas pracownicy organu pierwszej instancji rażąco naruszali podstawowe zasady tego postępowania, w tym zasadę zaufania do administracji publicznej. Podkreślił, że otrzymał decyzję listem poleconym, za potwierdzeniem odbioru i ostatnim dniem terminu do złożenia odwołania był dla niego 21 lutego 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przepis art. 15 k.p.a. wprowadza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co oznacza, że stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji organu administracji wydanej w pierwszej instancji w administracyjnym toku instancji. Zgodnie z art. 129 § 1 i § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczania decyzji stronie. Ogólne zasady doręczenia decyzji oraz innych pism procesowych w postępowaniu administracyjnym określone zostały w przepisach art. 39-48 K.p.a. Stosownie jednak do art. 49 K.p.a., strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Taki przepis szczególny zawarty został w art. 28 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. nr 178, poz. 1749 ze zm.). Przepis ten stanowi, że decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto poprzez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia (ust. 1). Z chwilą upływu terminu, o którym mowa wyżej, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że decyzja Starosty [...] z dnia 4 lutego 2013 r., nr [...], zatwierdzająca projekt scalenia gruntów obrębu T., gmina W. wywieszona została w lokalu Urzędu Gminy W., na obszarze której położone są scalane grunty, w lokalu Starostwa Powiatowym w [...] oraz na tablicy ogłoszeń we wsi T., której grunty wchodziły w obszar scalenia – w dniu 5 lutego 2013 r. Mając na względzie powołany przepis art. 49 K.p.a. należy stwierdzić, że decyzja organu pierwszej instancji została uczestnikom scalenia – w tym szczególnym trybie – doręczona w dniu 20 lutego 2013 r., to jest po upływie terminu 14 dni od daty wywieszenia tej decyzji w sposób wskazany w art. 28 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Tym samym czternastodniowy termin, o jakim mowa w art. 129 § 2 K.p.a., upłynął w dniu 6 marca 2013 r. Od tej decyzji odwołanie (datowane na: 27 marca 2013 r.) skarżący złożył w dniu 28 marca 2013 r. (data wpływu do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] – Kancelaria Ogólna), a więc po upływie terminu do dokonania wskazanej czynności procesowej. Odwołanie to zostało następnie przekazane w trybie art. 65 § 1 K.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jako do organu właściwego. Podkreślić należy, że na sposób obliczania terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji nie może mieć wpływu podnoszona przez skarżącego okoliczność, że decyzja ta została mu doręczona listem poleconym, za potwierdzeniem odbioru, w innej dacie aniżeli wynikająca z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Przepis art. 49 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przesądza o trybie doręczenia decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Nie można zatem w tym przypadku odwoływać się do ogólnych reguł doręczania pism w postępowaniu administracyjnym. Gdyby nawet przyjąć, że decyzję organu pierwszej instancji doręczono skarżącemu skutecznie – za pośrednictwem poczty – w dniu 8 lutego 2013 r. (k. 66 akt adm.), to również w takim przypadku brak byłoby podstaw do uznania, że odwołanie skarżącego z dnia 27 marca 2013 r. złożone zostało w terminie określonym w art. 129 § 2 K.p.a. Skarżący wraz z odwołaniem nie składał wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Zauważyć natomiast należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia skarżący został pouczony przez Kolegium o wynikającej z art. 58 K.p.a. możliwości przywrócenia uchybionego terminu na jego prośbę, w razie uprawdopodobnienia, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Nie budzi wątpliwości to, że odwołanie wniesione po upływie ustawowego terminu nie może być rozpatrzone merytorycznie przez organ odwoławczy. Organ ten, zgodnie z art. 134 K.p.a., zobowiązany jest stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1982 r., ONSA 1982, nr 1, poz. 52; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 480). Zarzuty skarżącego są nieuzasadnione. O ile skarżący pozostawał w błędzie, usprawiedliwionym okolicznościami, co do upływu terminu zaskarżenia odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji, to winien kwestię tę podnosić w postępowaniu dotyczącym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Nie może ona mieć jednak wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.