II SA/Lu 584/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnot Mieszkaniowych przy ul N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Prezydent Miasta L. ustalił na wniosek M. L. i K. B. prowadzących działalność gospodarczą pod firmą [...] warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym na działkach nr [...] i [...] położonych przy ulicy [...] w L.. Szczegółowo określono warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, warunki obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Po rozpoznaniu odwołania Wspólnot Mieszkaniowych przy ulicy [...],30f,30g,30h,30i oraz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] 1 w L. reprezentowanych przez [...]. Zarządzanie Nieruchomościami sp.k. z siedzibą w L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Kolegium zaznaczyło, że organ I instancji rozpoznawał ponownie wniosek o ustalenie warunków zabudowy po uchyleniu decyzji organów obu instancji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 686/14. Organ odwoławczy wskazał, że określone w decyzji warunki zabudowy odpowiadają treści art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U z 2013 r., poz. 647 ze zmianami ) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164, poz. 1588 ). Ponieważ według art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy nowa inwestycja możliwa jest tylko wówczas, gdy zostaje zachowana zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, co oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym, zgodnie z § 3 ust.1 i 2 rozporządzenia wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o jakich stanowi art. 61 ust.1 - 5 ustawy. Obszar analizowany wyznaczono tworząc okrąg. W punkcie IV analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu organ I instancji określił szerokość frontu działki , który wynosi 62 m, zakreślając granice obszaru analizowanego wokół inwestycji w równych odległościach 186 m od jego granic. Po wyznaczeniu na mapie granic obszaru analizowanego organ ustalił, jakie konkretnie obiekty budowlane mieszczą się w obszarze analizowanym i jakie pełnią funkcje, tzn. w jaki sposób są użytkowane oraz jakie mają cechy, tj. linię zabudowy, wielkość powierzchni, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrię dachu. Kolegium uznało także za niezasadny zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), a także naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów procesowych. Podniosło, że wymieniony przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy wymaga aby decyzja o warunkach zabudowy była zgodna z przepisami odrębnymi, jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym przepisami takimi w rozumieniu pkt 5 nie jest ani ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, ani wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na tym etapie procesu inwestycyjnego, który kończy się wydaniem decyzji o warunkach zabudowy przepisy te nie mają zastosowania. Stanowisku takiemu dał wyraz również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyżej powołanym wyroku. Decyzja zawiera wszelkie wymagane prawem elementy, w tym bezpośrednio odnoszące się do przedmiotu inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wspólnoty Mieszkaniowe przy ulicy [...],30f,30g,30h,30i oraz Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w L. reprezentowane przez [...].o. w L. zarzuciły decyzji Kolegium rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w braku poprawności wyznaczenia obszaru analizowanego, błędnej weryfikacji działek objętych obszarem analizowanym, niewłaściwym przyjęciem wskaźników dla planowanej inwestycji oraz naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich wynikających z przepisów odrębnych. Zdaniem skarżących rażąco naruszono także art. 7, 8, 75, 77-78, 80, 107 § 3 kpa poprzez brak wnikliwego zbadania i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak uregulowania w sposób właściwy w zaskarżonej decyzji kwestii obsługi terenu inwestycji w zakresie miejsc postojowych oraz brak należytego i przekonującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie odniesienia się do zarzutów odwołania. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości , a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że decyzja winna z w zakresie obsługi miejsc komunikacyjnych wskazywać na ilość miejsc postojowych. W ocenie skarżących organ I instancji wadliwie wskazał w decyzji, że na terenie inwestycji " należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów w ilości niezbędnej do obsługi funkcji zgodnie z zaleceniami WSA w Lublinie". Takie ujęcie problemu warunków obsługi komunikacyjnej stanowi naruszenie wskazanych w komparycji skargi przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Skarżący podnoszą, że w ich ocenie przepisami odrębnymi są przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto skoro decyzję o warunkach zabudowy wydaję się w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w planie obowiązkowo określa się m.in. minimalną ilość miejsc parkingowych, to również w decyzji o warunkach zabudowy organy mają obowiązek ustalenia ilości tych miejsc. Zwrócono ponadto uwagę, że planowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią pogodzić. Wątpliwości budzi dopuszczenie do realizacji budynku o szerokości elewacji frontowej 40m, która nie mieści się w granicy przyjętej dla budynków sąsiednich. Ponadto usytuowanie budynku, jako przylegającego do już istniejącego budynku, tworząc zwarty układ zabudowy nie pozwoli na bezkolizyjne współistnienie z dotychczasową funkcją zabudowy bez ograniczeń dla budynku wspólnoty przy ul. [...] znajdującego się na nieruchomości sąsiedniej. Zaznaczono, że w związku z planowaną inwestycją nastąpi znaczne zwiększenie ruchu na analizowanym obszarze, gdzie nie ma drogi pożarowej, a wąskie uliczki nie zapewnią płynności ruchu. W ocenie skarżących organy rozpoznające sprawę nie wskazały rozwiązań chroniących interesy osób trzecich, nie odniosły się do podnoszonych żądań oraz nie poinformowały o skutkach decyzji wobec osób trzecich, a także nie uzasadniły w sposób przekonujący wydanych decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] [...] w L. zostały odrzucone wobec nieuzupełnienia braków formalnych skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności na podstawie wyżej powołanych przepisów, jak i w zakresie wynikającym z art. 153 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (zob.: wyrok NSA z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2692/16, LEX nr 2331455). Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami, co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego, co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawne oraz poglądy judykatury i doktryny stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli zaskarżonego aktu. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym na działkach numer [...] i [...] położonych w L. przy ul. [...]; pas drogowy: działka numer [...] – ul. [...] (droga powiatowa) i działki nr [...] i [...] (droga wewnętrzna). W sprawie tej orzekał już tutejszy Sąd, który wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 686/14 uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zawarł ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. W ocenia składu orzekającego w niniejszej sprawie organy administracji ponownie orzekające w tej sprawie w całości zastosowały się do tych wskazań. Przede wszystkim Sąd uznał za bezzasadny zarzut niezapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim członkom wspólnot, a także braku informacji o skutkach decyzji wobec osób trzecich. Również wszelkie obawy co do wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, na tym etapie postępowania Sąd uznał za hipotetyczne i nie mające znaczenia dla oceny zachowania warunku dobrego sąsiedztwa. Podczas rozpoznawania sprawy poprzedni Sąd wskazał, że "wadliwe było określenie w decyzji miejsc postojowych dla samochodów". Rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie obejmuje żadnych kwestii stanowiących przedmiot regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym dotyczących miejsc postojowych. Rozporządzenie to ma zastosowanie dopiero na etapie postepowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Sąd nie podzielił także zarzutu dotyczącego braku dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji wskazał, że wymóg dostępu do drogi publicznej na etapie orzekania dotyczy wyłącznie istnienia dostępu faktycznego, czyli możliwości skomunikowania całej planowanej inwestycji z drogą publiczną. Tytuł prawny do nieruchomości, w tym ewentualnie ustanowiona służebność przejazdu, będzie podlegał badaniu na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że według wypisu z rejestru gruntów inwestorzy są współużytkownikami wieczystymi w udziale [...] części działki numer [...], co daje im wystarczającą legitymację do wykazania możliwości korzystania z tej drogi. W ocenie zawartej w uzasadnieniu wyroku sygn. akt II SA/Lu 686/14 Sąd wprost zawarł ocenę, że wyniki analizy wskazują na to, że planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z funkcją mieszkaniową występującą na obszarze objętym analiza i wpisuje się w dotychczasowy stan zagospodarowania tego terenu. Sąd nie zgodził się natomiast z określeniem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku, bowiem w decyzji wskazano "do 15 m", podczas gdy w samej analizie określono ją na 15 m. Dlatego też orzekając ponownie organ I instancji w punkcie 3d decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. określił tą wysokość na 15 m. Z tego punktu decyzji usunięto także uznany za niezgodny z przepisami i analizą zapis dotyczący dopuszczenia podwyższenia północnego fragmentu obiektu, eksponowanego od ul. [...], w formie akcentu kompozycyjnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Nie są również uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Podkreślić należy, że organy obu instancji orzekając ponownie zastosowały się do oceny prawnej oraz wskazań co dalszego postepowania zawartych w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu w sprawie sygn. akt II SA/Lu 686/14. Decyzje zostały uzasadnione w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji odniósł się szczegółowo do zarzutów zawartych w odwołaniu. Co do zarzutu skargi dotyczącego zamieszczenia w punkcie 7 podpunkt 7.2. zapisu "na terenie inwestycji należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów w ilości niezbędnej do obsługi funkcji, zgodnie z zaleceniem WSA w Lublinie" uznać należy, że organy administracji wadliwie sformułowały ten zapis powołując się na "zalecenia WSA w Lublinie". Jednakże zapis taki nie stanowi naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia decyzji. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało skargę oddalić.