II SA/Lu 586/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Protokolant Referent – stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] wydanym na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami) w związku z art. 23 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zmianami) po rozpatrzeniu zażalenia M.G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta C. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w sprawie nieuwzględnienia zarzutów wniesionych w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta C. odmówił uwzględnienia zarzutów wniesionych w toczącym się na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 31 marca 2004 r. Nr 2/04 postępowaniu egzekucyjnym. Na postanowienie to zażalenie złożyła M.G., podnosząc, iż postanowienie to jest wadliwe. Wnosiła ona o jego uchylenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Ustosunkowując się do zarzutów formułowanych w zażaleniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż w jego przekonaniu brak jest podstaw do uwzględnienia żądania skarżącej i uchylenia oraz umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W tym względzie, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, chybiony jest zarzut skarżącej, iż nałożony i egzekwowany obowiązek jest niewykonalny. Jak podniesiono, przez odbudowę rozumieć należy przywrócenie do stanu poprzedniego. Wskazano też, iż z treści pisma skarżącej wynika, że podjęła ona działania zmierzające do wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji administracyjnej, z którą się nie zgadza. Według organu odwoławczego, działania te są jedynymi dopuszczalnymi, które w aktualnym stanie prawnym doprowadzić mogą do uczynienia zadość żądaniu zobowiązanej, tj. do umorzenia postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono również, iż zgodnie z przepisem art. 16 w związku z art. 130 kpa decyzja określająca obowiązek została utrzymana w mocy przez organ II instancji, a z chwilą jej wydania przez organ odwoławczy, decyzja ta jest ostateczna i podlega wykonaniu. Wniesienie zaś środków nadzwyczajnym w celu wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego nie wstrzymuje jej wykonania, co oznacza, że przez cały czas jej obowiązywania winny być podejmowane wszelkie dostępne organowi administracji środki zmierzające do wyegzekwowania określonego i nałożonego nią obowiązku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazano również, iż nie jest zasadny zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego stosowanego w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a organ administracji orzekł grzywnę w dopuszczalnej prawem granicy. Podniesiono przy tym, iż ustawodawca nie określił listy czynów, za które konkretna wysokość środka egzekucyjnego winna być stosowana. Od tego postanowienia M.G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W swoje skardze zawarła ona, żądanie uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, jak również o wstrzymanie wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i czynności egzekucyjnych w niniejszej sprawie i zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzucała, iż określenie egzekwowanego obowiązku powołane w tytule wykonawczym zostało wskazane w sposób nie dający możliwości wykonania, albowiem brak jest stwierdzenie, co miałaby oznaczać odbudowa. W tym zakresie skarżąca wywodziła, iż definicji pojęcia "odbudowa" nie zawierają przepisy prawa budowlanego. W związku z tym podnosiła ona, iż uprawnione jest twierdzenie, iż droga jako taka w dalszym ciągu istnieje a zatem nie istnieje potrzeba jej "odbudowy", a zupełnie odrębnym zagadnieniem według niej jest możliwość korzystania z przejazdu drogą. Ponadto, skarżąca zarzucała zaskarżonemu postanowieniu brak wymagalności obowiązku, a to wobec nie zakończenia postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji określającej obowiązek, w związku z prowadzonym postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej nakazania "odbudowy", co w jej przekonaniu przesądzać powinno jednoznacznie o odroczeniu terminu wykonania lub braku wymagalności tytułu z innych powodów, w rozumieniu przepisu art. 33 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Niezależnie od tego, skarżąca M.G. podnosiła, iż zaskarżony postanowieniem zastosowano zbyt uciążliwy środek w postaci grzywny w celu przymuszenia. Jak wskazywała organ administracji wymierzył jej grzywnę w najwyższej wysokości określonej przepisem, czego nie uzasadnił z naruszeniem przepisu art. 107 kpa, i co ponadto, w jej przekonaniu nie znajduje żadnej podstawy w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżąca wskazywała również w tym kontekście, iż zastosowanie tego środka, w sytuacji, gdy w jej przekonaniu obowiązek może nie być wymagalny, a to w związku z toczącym się postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji, albo w związku z dobrowolnym jego spełnieniem, stanowi zbędna represję, zwłaszcza również w kontekście ustalenia 7 dniowego terminu wykonania nałożonego obowiązku, co termin ten czyni zupełnie nierealnym. Ponadto, jak wynika z treści uzasadnienia skargi, skarżąca zarzucała zaskarżonemu postanowieniu, jak również poprzedzającemu je postanowieniu organu I instancji wydanie ich z rażącym przekroczeniem zakresu uznania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu, i ponownie podkreślając przy tym, iż nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego braku wymagalności obowiązku, gdyż do czasu funkcjonowania w obiegu prawnym decyzji ostatecznej, obowiązek w niej zawarty jest wymagalny i do czasu jej wyeliminowania, poprzez zastosowanie nadzwyczajnych środków odwoławczych, organ administracji jest zobowiązany egzekwować postanowienia takich decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W przekonaniu Sądu brak jest podstaw ku temu, iżby uznać, że zarzuty skargi, jak również ich uzasadnienie, przemawiają za zasadnością uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta C. Tym samym nie sposób uczynić zadość żądaniom skargi i tym samym uczynić zadość oczekiwaniom skarżącej. Kontrola zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego go postanowienia wydanego przez organ I instancji, zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydane one zostały uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ocena zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta C., formułowanych w stosunku do nich zarzutów, uwzględnia treść przepisu art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności, a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi. W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżone postanowienia oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji prawa nie naruszają, tym samym, że brak jest podstaw ku temu, iżby je uchylić, czy też, odnosząc się do jak należy sądzić alternatywnych żądań skarżącej, aby zawiesić postępowanie egzekucyjne do czasu rozstrzygnięcia w przedmiocie jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Odnosząc się do poszczególnych spośród żądań i zarzutów skarżącej podnoszonych w skardze i jej uzasadnieniu, w pierwszej kolejności odnieść się należy do wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i czynności egzekucyjnych w sprawie, z jednoczesnym zawieszeniem postępowania egzekucyjnego do czasu rozstrzygnięcia w przedmiocie jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...]. W tym względzie, podnieść należy, iż w przedmiocie tego żądania Sąd orzekał już postanowieniem z dnia 7 października 2004 r. odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia i odrzucając wniosek o zawieszenie postępowania, a zawarte w uzasadnieniu tego postanowienia motywy rozstrzygnięcia Sąd, zachowują wciąż swoją aktualność. Po drugie, odnosząc się do, jak należy sądzić właściwych zarzutów i żądań skarżącej, w zakresie, w jakim odwołuje się ona do zgłoszonych przez nią w toku postępowania egzekucyjnego zarzutów, które nie zostały uwzględnione, w jej przekonaniu niesłusznie i zupełnie niezasadnie, podnieść należy, iż wbrew stanowisku skarżącej brak jest jakichkolwiek podstaw, aby uczynić zadość jej żądaniu. Według Sądu, nie sposób, bowiem zasadnie zakwestionować stanowisk zaprezentowanych w sentencjach i uzasadnieniach postanowień wydanych tak w I, jak i w II instancji. W przekonaniu Sądu, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie PINB miasta C. wydane zostały z zachowaniem wszelkich zasad rządzących postępowaniem egzekucyjnym w administracji, w szczególności z uwzględnieniem, zasady wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zasada ta – "zasada zagrożenia" lub też "zasada upomnienia" – wyrażona została na gruncie przepisu art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak stanowi § 1 art. 15 ustawy, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba, że przepisy szczególne inaczej stanowią, a postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, zwłaszcza zaś uzasadnienia postanowienia wydanego w I instancji, przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, wskazane tym przepisem, ziściły się, a okoliczności tej nie kwestionuje nawet sama skarżąca, w zakresie, w jakim przyznaje okoliczności istotne dla sprawy, i na tle, których konstruuje zarzuty wobec zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia wydanego przez PINB miasta C.- w tym kontekście, nie jest, bowiem sporne, iż postępowanie egzekucyjne zgodnie z doręczonym tytułem zostało wszczęte w stosunku do obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na odbudowaniu rozebranej części drogi na działce gruntu nr 146/13 od strony ul. O. L. do pawilonu handlowego "[...]" oraz do innych pawilonów handlowych położonych przy ul. L.; a skoro skarżąca kwestionuje treść nałożonego obowiązku w zakresie odnoszącym się do definiowania pojęcia "odbudowa", nie jest sporne, iż do wykonania tegoż obowiązku była wzywana, że nie zrealizowała go mimo upomnienia, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W tej mierze zasadny jest więc wniosek, iż w sprawie niniejszej doszło do podjęcia przez organy administracji wszelkich działań, w tym działań perswazyjnych (upomnienie), mających skłonić zobowiązaną do dobrowolnego spełnienia obowiązku, bez potrzeby uciekania się ostatecznej metody realizacji prawa materialnego, jaką jest egzekucja; tym samym organy administracji uczyniły też zadość dyrektywie formułowanej na gruncie przepisu art. 11 kpa, która w kontekście uprzedniego upomnienia (zasada zagrożenia, zasada upomnienia) zobowiązuje do podejmowania takich działań, które doprowadzić by mogło do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby odwoływania się do środków przymusu. W tym względzie, brak też jest podstaw, iżby kwestionować zasadność wszczęcia postępowania egzekucyjnego, z tej tylko przyczyny, że z wniosku skarżącej toczy się postępowanie nadzwyczajne, którego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji stanowiącej podstawę prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W przekonaniu Sądy, stanowisku skarżącej przeciwstawić należy zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną na gruncie przepisu art. 16 kpa – "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne [...]" - co uzasadnia również stanowisko, iż decyzja ostateczna oznacza, że sprawa została rozstrzygnięta w definitywny sposób (por. wyrok NSA z 15 lipca 1998 r. w sprawie sygn. akt II SA 730/98). W tym kontekście, więc, skoro wydanie decyzji administracyjnej ustala i określa konsekwencje stosowania normy prawa materialnego, a w sprawie będącej przedmiotem orzekania Sądu, istota rzeczy sprowadza się do kwestionowania zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, stwierdzić należy, iż brak jest jakichkolwiek podstaw, iż podawać w wątpliwość zasadność wszczęcia egzekucji. Zasadnie, bowiem, skoro decyzją ostateczną w rozumieniu kpa, rozstrzygnięto konkretną indywidualną sprawę, to nie sposób byłoby zasadnie oczekiwać, iżby zważywszy na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zakładać, że w sytuacji ziszczenia się wszystkich wskazanych przepisami prawa – art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – przesłanek wszczęcia egzekucji, nie zostanie ona wszczęta, a to w związku z toczącym się postępowaniem nadzwyczajnym zainicjowanym przez stronę w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji stanowiącej podstawę prowadzonego postępowania egzekucyjnego, zmierzającego do zrealizowania treści obowiązku determinowanego rozstrzygnięciem (osnową) decyzji ostatecznej. W przekonaniu Sądu, w sposób czyniący zadość przepisom obowiązującego prawa, organy administracji podjęły decyzję o wszczęciu postępowania egzekucyjnego i nie sposób kontestować jej w oparciu o wskazany zarzut skarżącej. Tym bardziej przecież, że jak wynika z przepisu art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zakres kognicji organu egzekucyjnego ograniczony jest do badania dopuszczalności egzekucji pod względem formalnym, co oznacza, że nie jest on uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem egzekucyjnym. Po trzecie, podnieść należy, iż pozostając w nurcie powyższych rozważań, brak jest podstaw, iżby można było podzielić stanowisko skarżącej, co do tego, że organy administracji w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, nie uwzględniły jej zarzutu o braku wymagalności obowiązku, względnie konieczności odroczenia terminu jego wykonania. W przekonaniu Sądu, o braku zasadności zarzutu skarżącej M.G., co do braku wymagalności obowiązku przekonują wyżej już przywoływane racje, przekonujące o braku podstaw do kwestionowania decyzji o wszczęciu egzekucji. W tym względzie, po raz kolejny należy podkreślić, iż okoliczność wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji stanowiącej podstawę wszczętego postępowania egzekucyjnego, nie pozostaje w jakimkolwiek związku z zarzutem braku wymagalności obowiązku, czy też nakazu odroczenia terminu jego wykonania. Jest on przecież wymagalny, co wynika z faktu definitywnego rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] – w tym kontekście, zarzut skarżącej byłby z pewnością uzasadniony i uwzględniony, gdyby egzekwowano wobec niej obowiązki wynikające z decyzji nie posiadającej przymiotu i cechy decyzji ostatecznej, a wiec decyzji nieostatecznej, której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności. W tych okolicznościach, brak jest, więc podstaw, iżby uznać, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji narusza przepis art. 33 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Po czwarte, kontrola zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia PINB miasta C., nie daje podstaw ku temu, iżby stwierdzić, że wydane one zostały z naruszeniem przepisu art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarzut niewykonalności obowiązku wyrażającego się w nakazie "odbudowy", prezentowany również w kontekście jego równoczesnej niewymagalności i zasadności odroczenia terminu jego wykonania, nie dość, że jest wewnętrznie sprzeczny – strona z jednej strony podnosi, iż obowiązek "odbudowy" drogi jest niewykonalny poprzez jego niejednoznaczność, z drugiej zaś kwestionuje, iż nie uwzględniono jej zarzutu o odroczenie terminu jego wykonania, z czego należałoby wnosić, iż jednak treść tego obowiązku jest jednoznaczna i konkretna dla zobowiązanej – w przekonaniu Sądu, również prawidłowo, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa został zidentyfikowany przez organy administracji, w sensie, w jakim wyraziło się to w odmowie jego uwzględnienia i argumentacji, która legła u podstaw tego rozstrzygnięcia. W tym względzie, stwierdzić należy, iż pojęcie normatywne "niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym" ma swoje utrwalone i jednoznaczne znaczenie (por. np. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2004, s.112-113) i nie sposób zasadnie wywodzić, iżby można było w tym względzie podzielić argumentację skarżącej, co do tego, iż obowiązek "odbudowy" części drogi jest nieostry, niejednoznaczny i nie znajduje żadnego oparcia w treści na przykład ustawy Prawo budowlane, co miałoby przekonywać o niewykonalności obowiązku egzekwowanego wobec zobowiązanej. Sąd podziela w tym względzie argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż treścią obowiązku "odbudowy" części drogi jest po prostu obowiązek przywrócenia stanu pierwotnego. Jest to stanowisko w pełni logiczne. Skoro, bowiem doszło do samowolnego rozebrania, przez zobowiązaną, drogi z kostki brukowej na drodze dojazdowej od strony ul. O.L. do pawilony handlowego "[...]" oraz innych pawilonów położonych przy ul. L., to decyzja WINB z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] nakazująca odbudowę tej części samowolnie rozebranej drogi, nakłada w przekonaniu Sadu, obowiązek wykonalny. Jego treść, wbrew wywodom skarżącej, nie może budzić żadnych wątpliwości, a ponadto koresponduje również z ustawą Prawo budowlane w zakresie, w jakim całą pewnością obowiązek "odbudowy części samowolnie rozebranej drogi" rozpatrywać by należało w kontekście takich normatywnych pojęć ustawy Prawo budowlane, jak "budowla" – jest nią również droga – czy też "roboty budowlane" – przez co należy rozumieć budowę; "odbudowa" zaś, to nic innego, jak budowa zmierzająca do odrestaurowania (a więc, przywrócenia do stanu poprzedniego) zniszczonych (tu samowolnie rozebranych) budowli (tu drogi), por. również Słownik języka polskiego (red. M. Szymczak), Warszawa 1998, s. 444. Po piąte, w przekonaniu Sądu, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, wbrew zarzutom skargi, nie naruszają również przepisu art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Według Sądu, środek egzekucyjny w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia zastosowany został zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym a administracji i czyni zadość podstawowemu w tym względzie przepisowi art. 7 ustawy. W tym kontekście, zwraca również uwagę, iż organy administracji w toku toczącego się postępowania ważyły z należytą starannością obowiązujące na gruncie ustawy zasady postępowania, zwłaszcza zaś zasadę celowości – "organ administracji stosuje środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku" – oraz zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka – "a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego" (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W kontekście treści rozstrzygnięcia o zastosowaniu konkretnego środka egzekucyjnego – grzywna w celu przymuszenia – treści przepisu art. 1a pkt 12 lit.b) klasyfikującego i systematyzującego środki egzekucyjne według stopnia ich dolegliwości, nie może budzić żadnych wątpliwości, iż organy administracji w wyraźny sposób wyraziły swoje preferencje dla zasady stosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego stosując w tym względzie w pełni przejrzyste i racjonalne kryteria wyboru (por. również R. Hauser, Z. Leoński, op. cit., s 46). Wobec tego, również i ten zarzut skargi uznać należy za nietrafny, a wydane postanowienia za czyniące zadość przepisom obowiązującego prawa. Stanowisko to odnosi się również do wysokości wymierzonej w celu przymuszenia grzywny. Skoro istota tego środka egzekucyjnego, nakazuje kwalifikować go, jako środek przymuszający do spełnienia nałożonego obowiązku, to zasadnie należy założyć, iż jakkolwiek jest to środek najmniej uciążliwy ze swej istoty dla zobowiązanego, to jednak jednocześnie jego stosowanie ma gwarantować efektywność prowadzonej egzekucji. To kryterium, a więc skuteczność zastosowanego środka egzekucyjnego, determinuje w przypadku grzywny orzekanej w celu przymuszenia jej wysokość. Kontrola zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta C., nakazywała, więc uznać, iż rozstrzygnięcia te prawa nie naruszają, w związku, z czym nie sposób było uczynić zadość żądaniom skarżącej zawartym w skardze. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.