II SA/Lu 586/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury [...] w L.A. W. – R. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazów z zakresu ochrony środowiska I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Prezydenta Miasta z [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L. kwotę 657 ( sześćset pięćdziesiąt siedem ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta zobowiązał P. Z. M. Zarząd Okręgowy w L. do podjęcia działań polegających na zabezpieczeniu i wprowadzeniu stałego nadzoru nad obiektem "T." w celu wyeliminowania "dzikich wyścigów" w trybie pilnym, informowaniu mieszkańców osiedla "S.", Radę Dzielnicy "W.", Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miasta o planowanych zawodach sportowych, imprezach motoryzacyjnych na ww. obiekcie w trybie pilnym oraz do przedłożenia harmonogramu realizacji obiektów pawilonu garażowo-socjalnego wraz z przewidzianą na stropodachu tego budynku konstrukcją do rozwieszania reklam, spełniającą dodatkową rolę ekranów akustycznych w terminie 6 miesięcy. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: P. Z. M. w L. oraz Wspólnoty Mieszkaniowe przy ul B. [...] reprezentowane przez zarząd wspólnoty w osobie J. S. PZM zarzucił zaskarżonej decyzji, przede wszystkim, że została skierowana do niewłaściwego podmiotu oraz, że obowiązki nałożone na stronę są niemożliwe do zrealizowania. Strona wskazała, że Zarząd Okręgowy w L. nie może być stroną postępowania, ponieważ nie posiada samodzielnej osobowości prawnej. Wspólnoty Mieszkaniowe zarzuciły natomiast, że obowiązki nałożone na PZM w rzeczywistości nie wyeliminują problemu źródła i natężenia hałasu. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu powyższych odwołań decyzją z dnia [...]., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja Prezydenta Miasta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa ochrony środowiska. W szczególności organ pierwszej instancji skierował decyzję do niewłaściwego podmiotu, bowiem PZM Zarząd Okręgowy w L. nie posiada zdolności procesowej, w związku z czym nie może być stroną niniejszego postępowania. Decyzja Prezydenta Miasta powinna być skierowana do stowarzyszenia P. Z. M. w W., który to posiada zdolność procesową, a ponadto jest również użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której przedmiotowy tor jest zlokalizowany. Zdaniem organu pozostawienie w obrocie prawnym takiej decyzji w konsekwencji uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Poza tym organ odwoławczy dokonując oceny zarzutów zawartych w odwołaniu Wspólnot Mieszkaniowych stwierdził, że nie może on rozpoznać tego odwołania, ponieważ podmiotom tym nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Wskazane Wspólnoty były jedynie podmiotami, od których pochodziła informacja o ewentualnych nieprawidłowościach w działaniu przedmiotowego toru. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także, że organ pierwszej instancji nie zebrał w sposób właściwy, jak i nie dokonał rzetelnie oceny już zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, naruszając tym samym przepis art. 77 k.p.a. Poza tym, zdaniem organu odwoławczego, wskazane w podstawie prawnej przepisy art. 362 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 364 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) nie przewidują i w związku z tym, nie mogą stanowić podstawy nałożonych w zaskarżonej decyzji obowiązków. Organ pierwszej instancji nie wykorzystał przewidzianego w przepisach ochrony środowiska obowiązku (prewencyjnego i represyjnego) przeciwdziałania negatywnie oddziałującym na środowisko zjawiskom oraz mając na uwadze te przepisy ustawy nie uwzględnił wszystkich aspektów przedmiotowej sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyły Wspólnoty Mieszkaniowe przy ul. B. [...] reprezentowane przez zarząd wspólnot w osobie J. S. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia, to jest w zakresie, w jakim organ odwoławczy pozbawił ją przymiotu strony w rozpatrywanej sprawie. Pełnomocnik strony w uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że to zarząd wspólnoty był inicjatorem postępowania przed organami administracyjnymi w niniejszej sprawie. Celem jego działania jest bowiem ochrona mieszkańców przed nadmierną emisją hałasu, którego źródłem są wyścigi na torze kartingowym w L. Przedmiotowy obiekt nie jest w żaden sposób zabezpieczony w zakresie instalacji ograniczających poziom hałasu, a właściciele tego toru nie sprawują nad nim żadnego nadzoru ani monitoringu. W rzeczywistości sprowadza się to do sytuacji, w której działalność prowadzona na spornym torze przez podmiot korzystający ze środowiska powoduje pogorszenie jego stanu, a także w znacznym stopniu zagraża zdrowiu, a nawet życiu ludzi. Ponadto strona skarżąca podniosła, iż interes prawny do działania w niniejszej sprawie wynika jednoznacznie z przepisów prawa cywilnego (w szczególności z art. 140, art. 144, art. 222 § 2, art. 23 w zw. z art. 24 k.c.), postępowania administracyjnego (art. 28 i 29 k.p.a.), ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm. (art. 5), przepisów Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm. (art. 74) oraz ustawy prawo ochrony środowiska, bowiem tereny wspólnoty usytuowane są w zasięgu bezpośredniego oddziaływania hałasu pochodzącego z toru przy ul. Z. w L. Na potwierdzenie swojego stanowiska pełnomocnik strony skarżącej w uzasadnieniu skargi wskazuje liczne przykłady orzeczeń sądów administracyjnych i poglądów z doktryny, w których poruszony jest problem interesu prawnego strony w postępowaniu administracyjnym. Strona poza tym wskazała, że organ odwoławczy co do zasady, słusznie uchylił decyzję organu pierwszej instancji przekazując ją do ponownego rozpoznania, ponieważ obowiązki nałożone przez Prezydenta Miasta w decyzji z dnia [...] w żaden sposób nie wyeliminują zagrożeń środowiska, a działania organu należy uznać za pozorne i niekompetentne. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. Prokurator Apelacyjny przyłączył się do skargi i wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. Ponadto strona skarżąca złożyła w niniejszej sprawie wniosek dowodowy, powołując się na art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej ppsa. W piśmie procesowym z dnia 1 grudnia 2008 r. pełnomocnik skarżących wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów: pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 20 października 2008 r. oraz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Urzędu Miasta Wydział Ochrony Środowiska tj. raportu Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z pomiaru poziomu hałasu oraz decyzji z dnia [...] o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego przez Tor L., wnosząc tym samym o zobowiązanie organu pierwszej instancji do przedłożenia Sądowi omawianych dokumentów. Do wniosku przyłączył się uczestnik postępowania. Powyższy wniosek o przeprowadzenie dowodu został oddalony na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, chociaż przyczyny jej uwzględnienia jedynie po części odpowiadają argumentom w niej zawartych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 cyt. ustawy ppsa obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. W zakresie tak ustalonej kognicji Sąd stwierdził uchybienia organów administracyjnych obu instancji występujące w przestrzeganiu mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 107 § 3 k.p.a. oraz uchybienie przez organ odwoławczy przepisowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które to uchybienia bezpośrednio skutkują koniecznością usunięcia z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego jak i decyzji utrzymanej nią w mocy. Mając na względzie zakreślony powyższymi przepisami zakres swej kognicji, Sąd w pierwszej kolejności zwraca uwagę stronie skarżącej, że przepisy prawne przewidują na etapie sądowego rozpoznawania sprawy przeprowadzenie dowodu, zgodnie z art. 106 § 3 p. p. s. a. Przepis ten jednak ściśle wyznacza granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżaną decyzją oraz przeprowadzenie którego nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. Postępowanie dowodowe i w konsekwencji dokonywanie przez Sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać Sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że Sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić. Wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2001 r., V SA 671/00, LEX nr 50129. Mając na uwadze powyższe rozważania, wiosek strony skarżącej o zastosowanie art. 106 § 3 cyt. ustawy, nie jest uzasadniony i został oddalony postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Ubocznie należy jednak zauważyć, iż samo skorzystanie przez Sąd pierwszej instancji z możliwości, jakie daje ten przepis, i tak nie spowodowałoby usunięcia innych wad decyzji administracyjnych i błędów postępowania. Organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może wydać decyzję jedynie po ponownym merytorycznym rozpatrzeniu sprawy od nowa, i to zarówno pod względem legalności, jak i celowości oraz ustosunkowaniu się do wszelkich żądań stron. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd uznał, iż prowadzący je organ administracji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie rozpatrzył wszelkich żądań podmiotów zainteresowanych rozstrzygnięciem tej sprawy jak i nie zaprezentował jednoznacznego stanowiska odnośnie tego, czy ma w tym postępowaniu taki obowiązek. Wynika to z porównania treści petitum zaskarżonej decyzji, w którym wskazane zostały strony, których odwołania rozpoznano (a w którym stwierdza się, że zaskarżona decyzja zapadła między innymi po rozpoznaniu odwołania Wspólnot Mieszkaniowych przy ul. B.) z treścią uzasadnienia tej decyzji, w którym stwierdzono, iż nie brano pod uwagę argumentów podnoszonych w odwołaniu powyższego podmiotu, gdyż nie przysługuje jej przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Brak zdecydowania organu odwoławczego co do tego, czy Wspólnotom Mieszkaniowym przysługuje przymiot strony postępowania czy nie, przy uwzględnieniu tego, że wniosło ono odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, a do zarzutów w nim zawartych organ odwoławczy się nie ustosunkował, nie pozwala przyjąć, iż organ odwoławczy rozstrzygając sprawę rozpatrzył wszystkie żądania stron tego postępowania. Z tego powodu przyjąć należy w ocenie Składu Orzekającego Sądu, że organ odwoławczy wydał swoją decyzję z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Omówione powyżej naruszenie organu odwoławczego mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Gdyby organ odwoławczy przyjął bowiem, że Wspólnoty są stroną i zarazem odniósł się do podniesionych przezeń zarzutów, nie można wykluczyć, że wydałby inne rozstrzygnięcie w sprawie. Ponadto o wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji świadczy istniejąca w niej rozbieżność pomiędzy częścią jej petitum, w której wskazano podmioty, których odwołania rozpatrzono a treścią jej uzasadnienia. W uzasadnieniu organ stwierdza, że w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do rozpoznania odwołania Wspólnot Mieszkaniowych, gdyż nie przysługuje im przymiot strony zaś z petitum wynika, iż odwołanie to rozpoznał. Rozbieżność ta wskazuje na to, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia swojej podstawowej funkcji wynikającej z zasady ogólnej wyrażonej w art. 11 k.p.a., a dotyczącej zasady przekonywania. Trudno przyjąć żeby uzasadnienie to mogło przekonać Wspólnoty Mieszkaniowe, iż organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie (osnowę) zaskarżonej decyzji po rozpatrzeniu wszystkich zarzutów stawianych decyzji. Nie można więc także przyjąć, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że decyzja administracyjna powinna zawierać określone elementy, aby można było dokonać jej kontroli i uznać, że jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Elementy, o którym mowa powyżej określone są w art. 107 k.p.a. i do nich należy m.in. oznaczenie organu administracji publicznej, powołanie podstawy prawnej, uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że na organie administracji spoczywa obowiązek powołania prawidłowej podstawy prawnej decyzji pod względem jej mocy prawnej i zgodności z całym porządkiem prawnym. Podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana w szczególności ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu prawnego wraz z powołaniem źródła ich publikacji. Poza tym treść uzasadnienia decyzji musi być kompatybilna ze wskazaną podstawą prawną decyzji tzn. musi być logiczny związek pomiędzy jej rozstrzygnięciem i jej treścią. Mając na uwadze powyższe błędnym było powołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. Rodzaje podejmowanych decyzji w postępowaniu odwoławczym określa wyczerpująco art. 138 k.p.a. Wskazane w tym przepisie rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące dla organu odwoławczego, a decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 1993 r., IV SA 1245/92 i IV 1252/92, niepubl.). Poprzez powołanie artykułu dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji nastąpiło pomieszanie trybu zwyczajnego z nadzwyczajnym, co również stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powzięło wątpliwość co do ustalenia przez organ pierwszej instancji kręgu stron niniejszego postępowania. Nie ulega wątpliwości, że jest to okoliczność wymagająca wyjaśnienia. Poza tym organ odwoławczy prawidłowo wskazał, iż przedmiotowa sprawa wymaga właściwej oceny stanu faktycznego i kompleksowego wyjaśnienia, poprzez zebranie i ustalenie wyczerpującego materiału dowodowego, w myśl art. 77 k.p.a. Jednak organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, jeszcze innego istotnego uchybienia organu pierwszej instancji – brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji Prezydenta Miasta. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa w celu wytłumaczenia stronom dlaczego zastosował dany przepis. Powyższych elementów w omawianej decyzji brak. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji przeprowadzi także postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia stron postępowania, biorąc pod uwagę zebrany już w sprawie materiał dowodowy oraz nowe dokumenty, które strona skarżąca przedstawiła we wniosku dowodowym z dnia 1 grudnia 2008 r. przed sądem administracyjnym. Ponadto rozpatrzy również przesłanki do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w trybie art. 89 k.p.a. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego też należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Z tych względów należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.