II SA/Lu 586/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Decyzją Starosty z dnia [...], nr [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki sanitarne na działce o nr ewid. 65 położonej w miejscowości S. Ł. Projekt budowlany przewidywał usytuowanie przedmiotowego budynku w odległości 1,50 m od granicy działki sąsiedniej nr ewid. 66 oraz wykonanie okapu dachu o szerokości 80 cm, także od strony tej działki. Wojewoda, decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji w części obejmującej okap od strony działki nr. 66. Po rozpatrzeniu odwołania J. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Wojewody w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty z dnia [...], w części obejmującej okap od strony działki nr. 66, w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem organu zaprojektowanie okapu dachu, pomniejszającego odległość 1,5 m - od ściany budynku do granicy działki jest rażącym naruszeniem warunków, określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 z póź. zm.) Po tym rozstrzygnięciu Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 156 z 2006r, poz. 1118 z póź. zm.) nakazał J. K. likwidację wspomnianego okapu budynku mieszkalnego od strony działki sąsiedniej nr 66, w terminie do dnia 30 października 2010r., co miało na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ podkreślił, że okap ma w istocie szerokość 85 cm i jest wysunięty poza lico ściany, usytuowanej w odległości 1.5 m od granicy działki sąsiedniej. Projekt budowlany przewidywał natomiast wykonanie okapu o szerokości 80 cm od strony granicy tej działki. Także ten organ stwierdził, że zgodnie z. § 12 ust. 5 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1.5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem. Tymczasem okap wykonano w odległości 0.65 m od granicy z działką 66, co stanowi o naruszeniu powyższego przepisu. Stąd też nakazano likwidację okapu. Podtrzymując stanowisko organu I instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że według § 12 ust. 5 warunków technicznych budynków okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej, o których mowa w ust. 1, o więcej niż 0,8 m, natomiast części budynku, takie jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy - o więcej niż 1,3 m. Z tego zatem zapisu wynika, że ściana usytuowana w odległości 1,50 m od granicy działki sąsiedniej nie powinna posiadać okapów i gzymsów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. K. zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 107 § 4 kpa przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, które w ogóle nie odnosi się do zarzutów postawionych przez skarżącego w jego odwołaniu, podczas, gdy winny one stanowić osnowę rozstrzygnięcia organu II instancji. Jego zdaniem naruszono także §12 ust. 3 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędne uznanie, iż sprzeczne z prawem jest usytuowanie budynku, którego okap odległy jest od granicy sąsiedniej działki o 70 cm, gdy właściwa wykładnia prawa wskazuje, że dopuszczalne jest takie usytuowanie okapu. W mniemaniu skarżącego naruszono również art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane ( tekst jedno Dz. U z 2006 r. Poz. 118 z póz. zm.) przez błędne zastosowanie tej normy, gdy nie ma podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku likwidacji okapu, skoro nie naruszył on obowiązującego prawa, a nawet gdyby naruszył to i tak nie ma konieczności jego likwidacji, a jedynie dostosowania do warunków wynikających z obowiązujących norm. W uzasadnieniu skargi podano, że organ odwoławczy ograniczył się do literalnego cytowania przepisów, bez wskazania, dlaczego wykładnia prawa dokonana przez skarżącego nie znalazła uznania organu, a ponadto pominięto fakt, iż skarżący w chwili wykonywania okapu posiadał pozwolenie na budowę, które umożliwiało mu usytuowanie okapu w odległości 70 cm od działki sąsiedniej. Takie z kolei usytuowanie okapu było dopuszczalne w myśl § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które zezwalało na skrócenie odległości od sąsiedniej działki o 0,8 m również w zakresie, o której mowa w ust. 3 tej normy. Zgodnie z ust. 1 § 12 rozporządzenia jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt 1), lub 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (pkt. 2). Sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt.1) albo nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2 ze względu na rozmiary działki (pkt. 2) Jednocześnie w oparciu o ust. 5 § 12 okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej, o których mowa w ust. 1, o więcej niż 0,8 m, natomiast części budynku, takie jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy - o więcej niż 1,3 m. Zdaniem skarżącego organ administracji publicznej dokonując "odczytania" normy wyszedł z wykładni gramatycznej, bowiem ust. 5 wyraźnie odnosi się jedynie do odległości wskazanych w ust. 1. Przepisu tego nie można jednak "odczytać" w oderwaniu od całej treści § 12, bo taki zabieg wyklucza sens przyjętych rozwiązań przez ustawodawcę. Skoro ust. 3 bezpośrednio nawiązuje do ust. 1, to zasady racjonalnego redagowania tekstu prawnego czyniło zbytecznym ponowne powołanie się na treść ust. 3 także w ust. 5. W ocenie skarżącego wyniki wykładni klaryfikacyjnej i celowej wskazują, że nie ma przeszkód, aby okap znajdował się w odległości 0,7 m od granicy działki sąsiedniej i rzeczywiście okap znajduje się w odległości 70 cm od działki sąsiedniej. Oznacza to, że jego usytuowanie nie narusza bezwzględnie obowiązujących norm. Skoro taka właśnie jest prawidłowa interpretacja wspomnianego przepisu, to oczywiście błędne jest, w przekonaniu skarżącego, zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt. 2 prawa budowlanego. Skarżący podkreślił jednak, że nawet przyznając rację organowi, nie powinien on domagać się likwidacji okapu, a jedynie dostosowania go do warunków jakie wynikają z treści przepisów. Zatem decyzją swą organ obciąża inwestora w sposób nadmierny w stosunku do potrzeb. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do § 12 ust.1 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z treścią obowiązującą w dacie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia dopuszczał natomiast sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt.2 , w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( pkt.1 ) albo nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki ( pkt.2 ). Z kolei ust.5 wspomnianego przepisu stanowił, że okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej, o których mowa w ust. 1, o więcej niż 0,8 m, natomiast części budynku, takie jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy - o więcej niż 1,3 m. W świetle tego przepisu nie może budzić wątpliwości, że § 12 ust. 5 rozporządzenia dotyczy budynku oddalonego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi o 4 m od granicy z działką sąsiednią i posiadającego od strony tej działki okap lub gzyms, bądź budynku oddalonego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych o 3 m od granicy z działką sąsiada i posiadającego okap lub gzyms od strony tej ściany. Jest oczywiste, że lokalizacji budynku w odległościach mniejszych niż określona w ust.1 była traktowana jako zupełnie wyjątkowa. Skłania to do wniosku, iż nie jest możliwa akceptacja argumentacji skarżącego, zmierzająca do wykazania możliwości dalszego jej pomniejszania w oparciu o § 12 ust.5. Nie można także przychylić się do wywodu skarżącego upatrującego wadliwości decyzji organów nadzoru budowlanego w tym, że realizacja inwestycji miała podstawę w decyzji Starosty zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w obecnym kształcie. Tym samym, jak dowodzi skarżący, nie ma podstaw do przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami ). Z treści tego przepisu jasno wynika, że ma on zastosowanie w przypadkach określonych w art. 50 ust.1. Ten przepis stanowi zaś w ust.1 pkt. 4, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający nie tylko od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, ale także w przepisach. Sposób sformułowania art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy daje zatem uzasadnioną podstawę do stwierdzenia, że art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy, dopuszczający możliwość doprowadzenia samowolnie zrealizowanych robót budowlanych o jakich stanowi art. 50 ust.1 pkt. 4, do stanu zgodnego z prawem, może mieć zastosowanie zarówno w sytuacji, gdy inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, jak również wtedy, gdy takim pozwoleniem dysponuje ( wyrok NSA z dnia 10 lipca 2009r. II OSK 1112/08 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok NSA z dnia 8 marca 2000r. II SA/Gd 170/08 ONSA 2001r., nr 3, poz. 108 ). Nie budzi zastrzeżeń pogląd, że pod pojęciem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem należy rozumieć także zgodność z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, skoro przepisy te mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Poza tym skarżący odwołując się do decyzji o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego zdaje się nie dostrzegł, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty z dnia [...] właśnie w części obejmującej okap od strony działki o nr ewid. 66. Należy przy tym zauważyć, że prawomocnym wyrokiem z dnia 1 września 2010r. ( sygn. akt VII SA/Wa 569/10 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę J. K. na powyższą decyzję oddalił. Także ta okoliczność nie mogła pozostać bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, jeśli zważyć, że stwierdzenie nieważności decyzji odnosi skutek ex tunc, a więc od daty jej podjęcia. Oznacza to, że usytuowanie okapu było wadliwe zarówno w dacie decyzji o pozwoleniu na budowę jak i wadliwe jest obecnie. W orzecznictwie sądowym powszechnie akceptowany jest natomiast pogląd, według którego robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie po wykonaniu tych robót, została wyeliminowana z obrotu prawnego, nawet w części, nie można uznać za samowolę budowlaną podlegającą rozbiórce na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami ). W takim przypadku organ winien przeprowadzić postępowanie w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którymi właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Żadnego znaczenia dla zastosowania tego trybu nie ma przy tym okoliczność, że właściwy organ zaniechał wniesienia sprzeciwu na skutek zgłoszenia zakończenia robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, ani to, że budynek jest faktycznie użytkowany. Powyższe założenie utwierdza w przeświadczeniu o bezpodstawności zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt.2 ustawy prawo budowlane, który jak sądzi skarżący nie daje organom nadzoru budowlanego podstawy do domagania się likwidacji okapu, a jedynie "dostosowania go do warunków jakie wynikają z treści przepisów’’. Zarzut ten jest tym bardziej niejasny, jeśli zważyć, że przecież, tak jak wyżej wyjaśniono, właśnie ten przepis ma na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Znamiennym jest, że skarżący formułując własny wniosek co do zakresu działania organów nadzoru budowlanego nie podał w jaki sposób należało dostosować okap do warunków wynikających z przepisów prawa. Zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy naruszenia art. 107 § 4 kpa. Przepis ten dotyczy możliwości odstąpienia od uzasadnienia decyzji, co przecież w sprawie w ogóle nie miało miejsca. Czym innym jest natomiast odstąpienie od uzasadnienia z powołaniem się na warunki wynikające z powołanego przepisu, a czym innym nieuwzględnienie, czy też zgoła brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, co mogło by być rozpatrywane w kategorii naruszenia przepisów postępowania. Podkreślić jednak trzeba, że tego typu uchybienie organu w żadnym razie nie może być automatycznie utożsamiane z istnieniem podstawy do wzruszenia samej decyzji. Z treści art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika bowiem wprost, że sąd administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, ale tylko takie, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie jest oczywiste, że organy administracji uzasadniły swoje stanowisko w sprawie, przytaczając motywację faktyczną i prawną. Okoliczność, że argumentacja skarżącego nie odniosła pożądanego przez niego efektu w żadnym razie nie może automatycznie przemawiać za naruszeniem przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.