II SA/Lu 588/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Protokolant Specjalista Beata Basak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz J. M. kwotę [...](pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. M. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] marca 2018 r., Nr [...], znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu K. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. 98 w miejscowości T. (obręb: [...]) gmina W., z zewnętrzną instalacją energetyczną na działce nr ew. 98, z przyłączem kanalizacyjnym na działkach nr ew. 85 i 98. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r. K. M. wystąpił do Starostwa Powiatowego w L. o pozwolenie na budowę powyżej opisanej inwestycji. Organ I instancji w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na ww. roboty budowlane oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, złożenia wniosków i wyjaśnień w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Z możliwości zapoznania się z zamierzeniami wnioskodawcy skorzystała J. M., reprezentowana przez B. M.. W piśmie z dnia [...] lutego 2018 r., jako właścicielka sąsiedniej działki nr ew. [...] wniosła uwagi w przedmiocie lokalizacji budynku mieszkalnego w granicy ww. działki. Podała, że nie wyraża zgody na budowę budynku mieszkalnego bezpośrednio w granicy działki nr ew. 97, jak również wyraża obawy czy budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscu wskazanym w projekcie zagospodarowana działki jest możliwa z uwagi na istniejące przyłącze wodociągowe. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., organ I instancji zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym, w terminie do dnia [...] marca 2018 r., tj. do wyjaśnienia kwestii zasilania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w wodę. Organ I instancji wskazał, że inwestor w dniu [...] marca 2018 r., złożył uzupełnioną dokumentację budowlaną. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., Nr [...], znak: [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. 98 w miejscowości T. (obręb: [...]) gmina W. z zewnętrzną instalacją energetyczną na działce nr ew. 98, z przyłączem kanalizacyjnym na działkach nr ew. 85 i 98. W uzasadnieniu decyzji podał, że projektowana inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego planu miejscowego gminy W. oraz spełnia wymogi warunków technicznych. Podał, że projekt budowlany sprawdzono i stwierdzono spełnienie wymagań o których mowa w art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 - p.b.) Od decyzji odwołała się J. M., właścicielka sąsiedniej działki nr ew. 97, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygniecie sprawy co do istoty poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę bądź na podstawie art. 136 § 1 i 2 k.p.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych z treści uzasadnienia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez: - wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego polegające na całkowitym pominięciu okoliczności związanych z ochroną interesów skarżącej i wydanie decyzji przy uwzględnieniu wyłącznie interesu inwestora; - wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego polegające na całkowitym pominięciu, że inwestor nie wykazał, że usytuowanie budynku w granicy nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości; - wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego polegające na całkowitym pominięciu, że Inwestor nie wykazał okoliczności, że inne usytuowanie budynku jest niemożliwe, w sytuacji gdy pozwolenie na usytuowanie budynku w ostrej granicy ma charakter wyjątkowy, a tym bardziej w dobudowie do istniejącego budynku i musi zostać szczególnie uzasadnione; - niewłaściwie ustalenie stanu faktycznego i w konsekwencji stwierdzenie, że woda do budynku doprowadzona jest z istniejącego przyłącza wodociągowego zlokalizowanego na działce Inwestora, w sytuacji gdy faktycznie przyłącze wodociągowe usytuowane jest na działce skarżącej; - brak sprawdzenia przez organ I instancji okoliczności, czy istniejące przyłącze może ulec skróceniu i czy będzie to negatywnie wpływać na istniejący wodociąg na sąsiedniej działce i oparcie się w tym zakresie wyłącznie na twierdzeniu projektanta, który nie jest kompetentny do rozstrzygania ww. kwestii, zatem jego twierdzenia w tym zakresie nie mogą stanowić jedynej podstawy do rozstrzygnięcia wskazanych okoliczności w sprawie, a możliwości zmiany w zakresie przebiegu wodociągu powinno być uzgodnione z jego właścicielem tj. przedsiębiorcą przesyłowym; - wydanie decyzji pomimo braku zgody współwłaściciela działki nr ew. 98, pomimo, że taka zgoda wymagana jest przepisami prawa budowlanego tj. art. 33 ust. 2 pkt 2. - naruszenie § 9 miejscowego planu zagospodarowania gm. W.; - wydanie decyzji, pomimo braku zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W. N. [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. o możliwości budowy budynku w granicy działki; - naruszenie § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez brak sprawdzenia czy usytuowanie budynku w granicy nie narusza przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273; - art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., poprzez naruszenie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu interesów osób trzecich, tj. - art. 144 k.c. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji udzielającej Inwestorowi pozwolenia na budowę. Rozpatrując odwołanie Wojewoda wskazał, że kwestią zasadniczą w rozpoznawanej sprawie jest ocena możliwości budowy wnioskowanego budynku mieszkalnego na działce nr ew. 98 we wskazanej lokalizacji, w odniesieniu do przepisów § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2018.2285) oraz do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego gm. W.. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na terenie gminy W. obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W. N. [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Działka nr ew. 98 znajduje się w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zabudowa jednorodzinna została w tym planie zdefiniowana w § 6 ust. 1, a szczegółowe ustalenia odnoszące się do sposobu zagospodarowania, zostały zawarte w § 10 w ust. 1- 10. Na terenach zabudowy jednorodzinnej w myśl § 10 planu obowiązują następujące zasady kształtowania zabudowy: a) pokrycie dachem o spadku powyżej 30°, b) wyklucza się tzw. wysokie podpiwniczenie - poziom podłogi parteru max. 1 m od poziomu terenu: dla zabudowy położonej na skarpach powyższy max.: poziom należy wyznaczać od wyższej rzędnej terenu, c) wysokość mierzona od poziomu terenu do kalenicy nie może przekraczać 12,00 m, d) obowiązuje utrzymanie typu istniejącej zabudowy (bliźniacza, szeregowa, wolno stojąca) w ciągach zabudowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gm. W. nie dopuszcza sytuowania budynków w granicy z sąsiednia działką budowlaną. W myśl § 9 w uzasadnionych przypadkach, kiedy nie utrudnia to warunków zabudowy i zagospodarowania działki sąsiedniej, możliwe jest sytuowanie budynków w odległości 1,5 m od granicy działki - przy zachowaniu warunków p.poż. Sposoby przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalenie zasad ich zagospodarowania i zabudowy określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy). Natomiast projektowanie i budowę obiektów budowlanych reguluje ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która nakazuje projektować i budować obiekty budowlane w sposób określony w przepisach, w tym w przepisach techniczno-budowlanych (art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego). Do przepisów techniczno-budowalnych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Z art. 7 ust. 1 pkt 1 p.b. wynika wprost, że warunki techniczne dotyczą samych obiektów budowlanych, ale także usytuowania tych obiektów na działce inwestora. Ocena, czy obiekt budowlany spełnia wymagania określone w warunkach technicznych, w tym także wymagania co do usytuowania obiektu w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę należy do organu architektoniczno- budowlanego. Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest dopuszczalne jedynie w trybie określonym w art. 9 p.b. Oznacza to, że jakkolwiek miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa zasady kształtowania zabudowy (także linie zabudowy i gabaryty obiektów) i może określać sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do granic przyległych nieruchomości (art. 15 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu), zaś decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, to jednak nie odnosi się to do warunków technicznych, o których mowa w art. 5 ust. 1 p.b. Na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym albo decyzji o warunkach zabudowy, można dopuścić sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, ale jest to tylko dopuszczalna możliwość usytuowania budynku, jeżeli budynek zostanie zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym przepisach techniczno-budowlanych. W tym znaczeniu decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że dopuszczenie sytuowania takiego budynku bezpośrednio przy granicy, nie zwalnia inwestora z zachowania innych wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych, z uwagi na ochronę praw właściciela sąsiedniej działki budowlanej. Organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] maja 1999 r. sygn. akt P [...] Trybunał Konstytucyjny trafnie zwrócił uwagę, że właściciel nieruchomości, będący inwestorem może być ograniczony w pełnym i nieskrępowanym wykorzystaniu jej dla celu realizowania inwestycji budowlanej, niezależnie od treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz różnych ustawowych ograniczeń, także ze względu na to, że obiekt budowlany ponad dopuszczalną miarę utrudnia korzystanie z prawa własności nieruchomości sąsiedniej. Podobnie prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej, w zakresie korzystania z niej, podlegać może ograniczeniom ze względu na takie lub inne korzystanie z nieruchomości przez dysponującego prawem własności inwestora. Takie ograniczenia są efektem wzajemnego oddziaływania praw własności (innych praw majątkowych) różnych osób, a przez to konieczności znoszenia tychże oddziaływań w granicach dopuszczalnych prawem. W tego typu sytuacjach istnieje konflikt interesów prawnych osób dysponujących prawem własności, którego efektem muszą być odstępstwa od zasady nieograniczonego korzystania z tych praw, aby dysponujący prawem własności właściciele sąsiednich nieruchomości mogli ze swoich praw optymalnie korzystać. Optymalne korzystanie z praw o jednakowym charakterze, przy konflikcie interesów prawnych właścicieli, wiąże się z reguły z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości albo obu. Takie ograniczenia w zakresie projektowania i usytuowania budynku ze względu na interesy prawne właściciela sąsiedniej działki są określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1-2b p.b., ponieważ ich celem jest ochrona prawa zabudowy działki sąsiedniej, co oznacza konieczność uwzględnienia istniejącej lub planowanej zabudowy działki sąsiedniej oraz korzystania z niej. Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. 2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. 3. Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Objęty pozwoleniem na budowę budynek mieszkalny o wymiarach w rzucie 13,40 m x 6,35 m i wysokości 5,16 m został zaprojektowany w granicy z działką nr ew. 97 w taki sposób, iż będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce. Wysokość budynku wynosząca 5,16 m jest zgodna z obowiązującym na danym terenie planie miejscowym ( § 10 ust. 2 c - wysokość mierzona od poziomu terenu do kalenicy nie może przekraczać 12,00 m,) Organ II instancji nie zgodził się argumentami skarżącej, że projektowana lokalizacja budynku w granicy narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W., który nie dopuszcza sytuowania budynków w granicy z sąsiednią działką budowlaną. Kwestię zgodności takiego rozwiązania rozstrzyga treść powyższego § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia, który zdaniem organu odwoławczego stanowi jedyną, samodzielną i wystarczającą podstawę sytuowania takiego budynku, mimo braku wyraźniej możliwości takiej lokalizacji budynku wynikającej z zapisów planu miejscowego. Z uwagi na istniejącą zabudowę na działce nr ew. 97 oraz usytuowanie obiektu w granicy działki, ścianę zlokalizowaną w granicy działki przewidziano jako ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, spełniającą wymogi § 235 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przedstawione przez K. M. rozwiązanie projektowe jest racjonalne, mając na uwadze dotychczasowe zagospodarowanie jego nieruchomości. Projektowany obiekt nie narusza przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. tj. zapewnia poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym nie ogranicza dostępu do drogi publicznej, nie pozbawia możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W ocenie organu odwoławczego nie można uznać, że budynek sytuowany w granicy działki J. M. ograniczy możliwość użytkowania działki przez skarżącą, zgodnie z jej przeznaczeniem. Projektowany obiekt nie narusza przepisów warunków technicznych dotyczących zarówno przesłaniania jak i nasłonecznienia budynków na działce skarżącej. Przepisy Prawa budowlanego i przepisy wykonawcze do ustawy nie chronią natomiast samej posesji, regulują jedynie kwestie dotyczące odległości związanych z obiektami budowlanymi i możliwość ich użytkowania. Subiektywne odczucia właścicielki działki nr ew. 97 dotyczące omawianej inwestycji nie mają przełożenia na obowiązujące przepisy w sprawie lokalizacji budynku na sąsiedniej działce. Inwestor realizuje obiekt jedynie na działce nr ew. 98, w stosunku do której posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny normami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Wobec tego o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostaną naruszone w tym względzie konkretne przepisy (wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., sygn. II OSK 182/14, LEX 1987076). Podkreśla się jednocześnie, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane na sąsiedniej nieruchomości przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które może dotyczyć naruszeń interesów prawnych, w szczególności w zakresie zabudowy nieruchomości. Dodać też należy, że interes osób trzecich chroniony przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 ustawy (każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami) - wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r. sygn. II OSK 451/10. W rozpoznawanej sprawie interesy odwołującej nie zostały naruszone. W procesie inwestycyjnym naruszenie uprawnień właścicielskich rozważać można również na gruncie prawa cywilnego, w głównej mierze na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego. Jednakże organ odwoławczy zauważył, że w świetle art. 140 k.c. prawo własności nie ma absolutnego charakteru, gdyż granice wykonywania tego prawa wyznaczają ustawy i zasady współżycia społecznego. Potwierdza to cytowany już art. 4 p.b., który odnosi się zarówno do właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, jak i inwestora. Z kolei sformułowany w art. 144 k.c. zakaz immisji wskazuje na obowiązek właściciela nieruchomości w powstrzymywaniu się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 4 p.b. "...(...) w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1, oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę". Art. 4 p.b. stanowi bowiem, że "...każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami". Decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, zatem w przypadku, gdy inwestor spełnił wymagania przepisów, organ nie miał podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W analizowanej sprawie nie stwierdzono rozbieżności między projektowaną inwestycją, a przepisami, dlatego organ odwoławczy nie miał podstaw, aby uchylić decyzję Starosty L. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w miejscowości T. (obręb: [...]) gmina W.. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego mające wpływ na wynika sprawy, tj. a) § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przepis ten stanowi jedyną, samodzielną i wystarczającą podstawę sytuowania budynku w sposób w nim przewidziany, a zatem jest podstawą niezależną od postanowień innych aktów prawnych, w tym obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W., zwłaszcza w sytuacji gdy obowiązujący miejscowy plan nie przewiduje możliwości lokalizacji budynku w sposób w jaki zezwala na to zaskarżona decyzja (w tzw. ostrej granicy w dobudowie do budynku znajdującego się na działce skarżącej), b) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wydanie przez organ I instancji na rzecz inwestora i utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pomimo tego, że takie usytuowanie budynku w granicy narusza uzasadnione interesy skarżącej, c) § 12 ust. 3 w zw. z § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 277-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji brak sprawdzenia przez organy obydwu instancji czy usytuowanie budynku w granicy zgodnie z zaskarżoną decyzją jest możliwe w świetle przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 277-273 wskazanego rozporządzenia, w sytuacji gdy § 12 ust. 3 rozporządzenia obligował zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy rozstrzygające sprawę do sprawdzenia czy lokalizacja jest możliwa w świetle wskazanych przepisów, d) art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez brak ich zastosowania i w konsekwencji wydanie decyzji udzielającej K. M. pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy działka na której ma być realizowana inwestycja stanowi przedmiot współwłasności inwestora oraz M. M., a z treści decyzji zarówno organu I jak i II instancji nie wynika, aby K. M. przedstawił wymaganą wskazanymi przepisami zgodę współwłaściciela - M. M. na dysponowanie nieruchomością na zamierzony cel inwestycyjny, e) § 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. N. [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w zw. z art. 14 ust. 8 oraz art. 15 ust. 2 i 9 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji brak uwzględnienia przewidzianej w miejscowym planie minimalnej odległości od granicy działki sąsiedniej w jakiej można sytuować budynki, to jest odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią. 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 7, 8, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego polegające na braku sprawdzenia przez organy obu instancji czy możliwym jest inne niż określone w treści decyzji organu I instancji usytuowanie budynku na działce K. M., tzn. czy możliwe jest usytuowanie go z zachowaniem odległości określonych w miejscowym planie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo braku sprawdzenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, b) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego polegające na braku sprawdzenia przez organy rozstrzygające sprawę czy usytuowanie budynku w granicy zgodnie z zaskarżoną decyzją jest zgodne z przepisami odrębnymi w rozumieniu § 12 ust. 3 wskazanego rozporządzenia, zwłaszcza czy jest zgodne § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 277-273 rozporządzenia, w sytuacji gdy § 12 ust. 3 rozporządzenia obligował zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy rozstrzygające sprawę do sprawdzenia czy lokalizacja jest możliwa w świetle wskazanych przepisów, c) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę pomimo braku zgody M. M. - współwłaścicielki działki nr ew. 98, w sytuacji gdy zgoda taka jest wymagana przez art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy, a brak takiej zgody powinien skutkować odmową wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, d) art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego polegające na całkowitym pominięciu okoliczności, że inwestor w żaden sposób nie wykazał, aby inne usytuowanie budynku było na jego działce niemożliwe, w sytuacji gdy pozwolenie na budowę budynku w ostrej granicy ma charakter wyjątkowy, zwłaszcza w sytuacji dobudowy do istniejącego budynku i musi zostać szczególnie uzasadnione, e) art. 7, 8, 75, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie i brak ustosunkowania się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do części zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących oceny materiału dowodowego przez organ I instancji, zwłaszcza: - braku odniesienia się do zarzutu niesprawdzenia przez organ I instancji czy usytuowanie budynku w granicy zgodnie z zaskarżoną decyzją jest możliwe w świetle przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 277-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, - nieustosunkowania się do zarzutu braku zgody M. M. - współwłaścicielki działki nr ew. 98 na dysponowanie nieruchomością na zamierzony cel inwestycyjny, - nieustosunkowania się do zarzutu pominięcia okoliczności, że inwestor w żaden sposób nie wykazał, aby inne usytuowanie budynku było na jego działce niemożliwe, w sytuacji gdy pozwolenie na budowę budynku w ostrej granicy ma charakter wyjątkowy, zwłaszcza w sytuacji dobudowy do istniejącego budynku i musi zostać szczególnie uzasadnione. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od Wojewody zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozszerzyła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wymaga podkreślenia, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w ramach powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona zasadna. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie K. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. 98 w miejscowości T., gmina W., wraz z zewnętrzną instalacją energetyczną na działce nr ewid.[...] oraz z przyłączem kanalizacyjnym na działkach nr ewid.[...] i [...]. Jednym z obowiązków inwestora występującego o udzielenie mu pozwolenia na budowę na określonej nieruchomości jest wykazanie, że służy mu prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej jako "Pr.bud."), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to powinno zostać dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę (vide art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr.bud.). Obowiązek ten stanowi konsekwencję wyrażonej w art. 4 Pr.bud. zasady, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Uproszczenie kompletowania dokumentacji poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę, polegające na konieczności złożenia jedynie oświadczenia, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.bud., a nie wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zwalnia jednak organu administracji architektoniczno-budowlanej z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu sprawy zasad postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, winna opierać się na całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Art. 107 § 3 k.p.a. dodatkowo nakłada na organ określone wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji, które w świetle tego przepisu winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uwzględnienie powyższych zasad w postępowaniu zmierzającym do udzielenia pozwolenia na budowę oznacza, że obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest zbadanie prawdziwości przedłożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie do zaakceptowania byłaby bowiem sytuacja, w której inwestor składa oświadczenie o posiadanym prawie do terenu inwestycyjnego, lecz w rzeczywistości nie dysponuje jakimkolwiek prawem do tejże nieruchomości, natomiast organ - mimo wątpliwości lub zastrzeżeń co do prawdziwości takiegoż oświadczenia - nie może podjąć czynności w celu jego weryfikacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że organ administracji publicznej ma niewątpliwe nie tylko prawo, ale i obowiązek sprawdzenia prawdziwości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyroki NSA: z dnia [...] grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK [...], LEX nr 453475; z dnia [...] maja 2012 r. sygn. akt II OSK [...], LEX nr 1404619). Oświadczenie składane w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr.bud. jest bowiem skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie takie stwarza tylko domniemanie, że składającemu przysługuje wymienione prawo. Nie do przyjęcia i pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego byłoby natomiast twierdzenie, że organ związany jest zawsze zasadą "domniemania prawdziwości" tego dokumentu. Dokument taki jest wyłącznie środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 75 § 2 k.p.a. i podlega ocenie organów administracji na zasadach i w trybie wskazanym w Kodeksie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2116/10, LEX nr 1138076). Objęte wnioskiem K. M. zamierzenie inwestycyjne zostało zaprojektowane na działkach nr ewid.[...] i nr ewid.[...], położonych w miejscowości T.. Z akt sprawy wynika, że inwestor - zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud. - do wniosku o pozwolenie na budowę załączył oświadczenia o prawie do dysponowania ww. działkami na cele budowlane (k. 1 i 2 akt adm. I inst.) W oświadczeniu dotyczącym działki nr ewid.[...] inwestor jako tytuł, z którego wywodzi uprawnienie do dysponowania tą nieruchomości na cele budowlane, podał: "współwłasność z M. M.. Z kolei w oświadczeniu odnoszącym się do działki nr ewid.[...] inwestor jako podstawę swojego uprawnienia wskazał "pisemną zgodę A. Z.". Organ I instancji wydając w dniu [...] marca 2018 r. decyzją zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca K. M. wnioskowanego pozwolenia, nie zakwestionował prawdziwości powyższych oświadczeń. Tymczasem w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej J. M. (właścicielka działki nr ewid.[...] sąsiadującej z terenem inwestycji, biorąca udział w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony) podniosła zarzut kwestionujący uprawnienie inwestora do dysponowania terenem inwestycyjnym na cele budowlane. W ramach tego zarzutu w szczególności wskazała na brak zgody współwłaścicielki działki nr ewid.[...] M. M.. Pomimo tego zastrzeżenia, organ II instancji w toku postępowania odwoławczego nie zweryfikował prawdziwości przedłożonych przez inwestora oświadczeń. W szczególności nie wezwał inwestora do poparcia oświadczenia dotyczącego działki nr ewid.[...] stosowną zgodą współwłaścicielki nieruchomości. Nadto organ odwoławczy nie zbadał prawdziwości oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr [...]. W szczególności nie wezwał w tym celu inwestora do przedłożenia zgody Z. A., powołanej jako podstawa tego uprawnienia. Akta sprawy nie zawierają zresztą także dokumentu, który pozwalałby na ustalenie, jakiego rodzaju tytułem prawnym do tej działki legitymuje się Z. A. (załączony do akt administracyjnych wypis z rejestru gruntów dotyczy bowiem wyłącznie dziłki nr ewid.[...]) i czy jego zgoda jest wystarczająca dla uzyskania przez K. M. uprawnienia do dysponowania tą działka na cele budowlane (brak jest w aktach informacji, czy jest to wyłączny właściciel działki nr ewid.[...]). Podkreślić należy, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powołanego przepisu wynika, że rola organu odwoławczego nie sprowadza się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Istotą postępowania przed organem odwoławczym jest bowiem - w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. - ponowne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy uprzednio rozpoznanej przez organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu, wobec kwestionowania przez stronę postępowania w odwołaniu od decyzji organu I instancji prawdziwości oświadczeń inwestora o dysponowaniu terenem inwestycyjnym na cele budowlane, zweryfikowanie tej kwestii w toku postępowania odwoławczego miało istotne znaczenia dla sprawy. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, w przypadku gdy nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, a z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpi jedna z nich, w razie braku zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niedopuszczalne (tak np. wyroki NSA: z dnia 4 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1791/06; z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1869/06 – dostępne w CBOSA; a także . A. Gliniecki [red.], Prawo budowlane. Orzecznictwo sądów administracyjnych, Warszawa 2007, s. 26, 193, 198, 199). Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy - korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 136 k.p.a. - przed wydaniem stosownej decyzji uzupełni postepowanie dowodowe we wskazanym wyżej zakresie. Obowiązkiem Wojewody będzie dodatkowo zbadanie słuszności zarzutów J. M. wskazujących, iż przewidziane w projekcie budowlanym skrócenie dotychczas istniejącego przyłącza wodociągowego będzie miało negatywny wpływ na wodociąg zlokalizowany na działce skarżącej. Również bowiem tak kwestia została całkowicie przemilczana w zaskarżonej decyzji, pomimo, że nie została ona wystarczająco wyjaśniona również w decyzji organu I instancji (organ ten odniósł się do niej jedynie poprzez zacytowanie lakonicznego stwierdzenia autora projektu budowlanego, iż powyższe rozwiązanie "nie będzie wpływało negatywnie na istniejący wodociąg na sąsiedniej działce"), a stanowiła przedmiot zarzutów odwołania. Brak wyjaśnienia tej kwestii dodatkowo świadczy o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe uchybienia czynią koniecznym uchylenie zaskarżonej decyzji celem uzupełnienia postepowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym dla możliwości uznania udzielonego K. M. pozwolenia na budowę za zgodne z prawem. Niezależnie zaś od stwierdzonych uchybień procesowych poprzedzających wydanie kontrolowanego rozstrzygnięcia, już na obecnym etapie postępowania stwierdzić można, że zarzuty skarżącej wskazujące na niezgodność udzielonego K. M. pozwolenia na budowę z przepisami prawa materialnego, są pozbawione racji. W szczególności nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej, że zatwierdzenie przedłożonego przez K. M. projektu budowlanego i udzielenie mu pozwolenia na budowę narusza § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"). Przypomnieć należy, że skarżąca twierdzenie o naruszeniu tej regulacji wywodzi z faktu, iż projektowany budynek mieszkalny ma być usytuowany bezpośrednio przy granicy działki nr ewid.[...] z działką nr ewid.[...] (stanowiąca własność skarżącej), podczas gdy obowiązujący dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Gminy wólka z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. (Dz. Urz. Woj. L. . z 2007 r. Nr [...], poz. 2724), nie przewiduje takiej możliwości. W ocenie skarżącej, przesłanka budowy budynku bezpośrednio przy granicy działki, określona w § 12 ust. 3 rozporządzenia, nie stanowi przesłanki samodzielnej, lecz winna być spełniona łącznie z przesłanką określoną w ust. 2 tego paragrafu. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Wyjaśnić należy, że zgodnie § 12 ust. 2 rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (tj. w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę granicy), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Ustęp 3 tego unormowania stanowi natomiast, że dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu przytoczone wyżej przepisy określają odrębne względem siebie przesłanki budowy budynku bezpośrednio przy granicy działki, co słusznie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Warunkiem takiej lokalizacji budynku, określonym w ustępie 2, jest wyłącznie dopuszczenie takiej możliwości w planie miejscowym. Wówczas bez znaczenia pozostaje sposób zagospodarowania działki sąsiedniej. Z kolei ustęp 3 przewiduje możliwość budowy budynku przy granicy z działką sąsiednią wówczas, gdy projektowany budynek będzie przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce. Przesłanka ta opiera się zatem - odmiennie niż w ustępie 2 - na sposobie zagospodarowania działki sąsiedniej, zaś jako dodatkowe ograniczenie wprowadza wyłącznie konieczność dostosowania wysokości projektowanego budynku do wysokości określonej w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy. Należy przy tym zauważyć, że już sam fakt, iż § 12 ust. 3 rozporządzenia przewiduje sytuację, w której maksymalna wysokość projektowanego budynku będzie wynikać z decyzji o warunkach zabudowy, a nie z planu miejscowego, świadczy o tym, że budowa budynku przy granicy działki na warunkach określonych w tym przepisie nie wymaga dodatkowo dopuszczenia takiej możliwości w planie miejscowym (a więc spełnienia tej przesłanki łącznie z przesłanką z ust. 2), bowiem w sytuacji uregulowanej tym przepisem planu miejscowego dla terenu inwestycji może w ogóle nie być. Pozbawione racji jest również stanowisko skarżącej, jakoby realizacja spornego budynku mieszkalnego bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr ewid.[...], wymagała jej zgody jako właścicielki tej działki. Wyjaśnić należy, że w obecnym stanie prawnym usytuowanie obiektu budowlanego bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, nie jest w żaden sposób uzależnione od zgody właściciela działki sąsiedniej (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1347/15, LEX nr 2000012). Obowiązek uzyskania takiej zgody wyeliminował z porządku prawnego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/00 (publ. OTK 2001, nr 2, poz. 33). Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi i wnioski. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sad Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, zawarte w punkcie II sentencji wyroku, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.