II SA/Lu 59/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia[...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...]r. [...]; II. nakazuje ściągnięcie na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwoty 500 (pięćset) złotych tytułem nie uiszczonego wpisu, od którego skarżący został zwolniony. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. ([...]) Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domku letniskowego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w O., gm. W., stanowiącej własność J.K.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji ustalił, że działka o numerze [...] położona jest na obszarze, dla którego nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, planowana inwestycja wymaga więc ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co do tej działki przeprowadzona została analiza urbanistyczno-architektoniczna funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie organu brak zabudowy na działkach sąsiednich, oznaczonych numerami [...], [...], [...] i [...] uniemożliwia zachowanie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, brak bowiem możliwości ustalenia linii zabudowy, wysokości kalenicy, gzymsu oraz szerokości elewacji frontowej w nawiązaniu do zabudowy na działkach sąsiednich, w celu kontynuacji funkcji i formy zabudowy. Decyzją z dnia [...]października 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że z dokonanej przez uprawnionego architekta analizy obszaru wyznaczonego do realizacji inwestycji wynika, że nie zostały spełnione wszystkie warunki przewidziane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a mianowicie brak zabudowy na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie uniemożliwia ustalenie parametrów nowej zabudowy. Fakt ten potwierdziły oględziny dokonane w dniu 27 września 2005 r. Od decyzji Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł J.K.. Skarżący zarzuca naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnosi, że granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Szerokość działki skarżącego wynosi 42,60 m, a zatem jej trzykrotność to 127,50 m. Tymczasem przeprowadzona w sprawie niniejszej analiza obejmuje znacznie mniejszy obszar. Faktycznie na obszarze, który powinien być poddany analizie istnieje zabudowa letniskowa o dużej intensywności oraz niezbędna infrastruktura techniczna. Ponadto w ocenie skarżącego organy obu instancji dokonały błędnej interpretacji zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, odmowę wydania decyzji uzasadniono bowiem brakiem zabudowy na działkach znajdujących się jedynie w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego. Skarżący zarzucił także, że osoba sporządzająca projekt decyzji nie przedstawiła potwierdzenia posiadania właściwych uprawnień w dziedzinie architektury, a ponadto naruszone zostały przepisy art. 10 § 1, 12 § 1, 35 § 3, 36 § 1, 61 § 1 - 4 kodeksu postępowania administracyjnego, co do których organ drugiej instancji w ogóle nie wypowiedział się w uzasadnieniu decyzji. Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W myśl przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą", zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 dokonane zostało w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanym na postawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów tego rozporządzenia oraz przepisów postępowania: art. 7, 77 § 1, 80, 136 i 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej (a w przypadku jej braku - na kopii mapy katastralnej), przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, w skali 1:500 lub 1:1.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy). Z treści powołanego przepisu § 3 rozporządzenia wynika w sposób nie budzący wątpliwość, że obszar analizowany nie może być wyznaczony przez organ administracji dowolnie. Granice tego obszaru ustala się biorąc za podstawę szerokość frontu działki. Przez front działki rozporządzenie nakazuje rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5). Obszar analizowany wyznacza się wokół działki, co oznacza, że odległość określona jako trzykrotna szerokość frontu działki powinna być mierzona od każdej z granic działki objętej wnioskiem. Brzmienie przepisu nie daje podstaw do przyjęcia innego sposobu wyznaczania granic obszaru analizowanego. Należy podkreślić, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego musi jednocześnie nastąpić w odległości nie mniejszej niż 50 m od granic działki objętej wnioskiem, co oznacza, że w sytuacji, gdy trzykrotna szerokość frontu działki jest mniejsza niż 50 m, granice wyznacza się zawsze w odległości 50 m. Jest to bowiem minimum, które musi być zachowane, by analiza spełniła swój cel. Przepis § 3 ust. 2 nie jednak podstaw do przyjęcia, że granice obszaru analizowanego mogą być wyznaczone w odległości 50 m także w przypadku, gdy trzykrotna szerokość frontu działki jest większa niż 50 m. Byłoby to niczym nie uzasadnione ograniczenie obszaru poddanego analizie, sprzeczne także z brzmieniem przepisu, który nakazuje wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego (k.23), granice obszaru analizowanego oznaczone zostały linią przerywaną koloru czarnego oraz punktami p – r – s – t , natomiast granice działki skarżącego linią ciągłą koloru czarnego oraz punktami A – B – C – D. Ani z analizy, ani z mapy nie wynika, w jakiej odległości wyznaczone zostały granice obszaru analizowanego, nie budzi jednak wątpliwości, że w niektórych punktach granice te wyznaczono w odległości nie tylko znacznie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, ale też mniejszej niż szerokość frontu działki. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego z naruszeniem przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia powoduje, że dokonana na tym obszarze analiza jest niepełna, co narusza także przepisy art. 7, 77 § 1, 80 kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, czyli zebrać dowody dotyczące wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, mimo iż sprawa rozpoznawana była przez te organy dwukrotnie. Na wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego wskazywał skarżący już w odwołaniu od pierwszej wydanej przez Wójta w tej sprawie decyzji. Również w odwołaniu od decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. zarzucił skarżący, że obszar analizowany jest za mały i wskazał działki, na których w odległości mniejszej nawet od trzykrotnej szerokości frontu jego działki znajduje się zabudowa letniskowa. Organ drugiej instancji w ogóle do tego zarzutu się nie odniósł. Organ ten uzupełnił wprawdzie postępowanie dowodowe przez dokonanie oględzin, jak wynika jednak z protokołu oględzin (k. 77-76 akt administracyjnych), ich przedmiotem była tylko działka skarżącego oraz działki bezpośrednio przylegające do działki skarżącego. W toku oględzin nie wskazano w ogóle granic obszaru analizowanego i nie określono jakichkolwiek odległości, ograniczając się do lakonicznego opisu działek. Dowód przeprowadzony na etapie postępowania odwoławczego nie doprowadził więc w istocie do uzupełnienia materiału dowodowego w sposób pozwalający na przyjęcie, że wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności i ustalony został stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, co narusza także przepis art. 136 k.p.a. Organ drugiej instancji nie miał w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja narusza zatem przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Należy podkreślić, że zarówno orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że działka sąsiednia w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy to nie tylko działka bezpośrednio sąsiadująca z działką objętą wnioskiem, lecz także działki z dalszego sąsiedztwa, dostępne z tej samej drogi publicznej, tworzące pewną całość urbanistyczną (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s.494 – 497). Ograniczenie analizy do działek bezpośrednio sąsiadujących z działką skarżącego jest więc nieuzasadnione i narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wskazane naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji bez poczynienia niezbędnych ustaleń, w oparciu o wadliwie sporządzoną analizę, co nie pozwala z kolei na ocenę, czy spełnione zostały przesłanki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji uzasadnia uchylenie także decyzji tego organu na podstawie przepisu art. 135 ustawy, jest to bowiem niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a i w tym celu dokonać ponownie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze, którego granice zostaną wyznaczone zgodnie z wymogami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Podkreślenia wymaga, że analiza nie może ograniczać się do powtórzenia przepisów ustawy i rozporządzenia. Dopiero prawidłowo wykonana analiza pozwoli na ocenę spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy i wydanie decyzji w sprawie. Uzasadnienie decyzji musi odpowiadać wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., czyli powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Stosownie do przepisu art. 60 ust. 4 ustawy sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Należy zauważyć, że organy administracji nie odniosły się do zarzutu skarżącego co do braku dowodu wpisania osoby sporządzającej analizę na jedną z list wskazanych w ustawie. Okoliczność ta będzie wymagała wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z tych wszystkich względów i na podstawie art.135 i 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy.