II SA/Lu 59/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi B.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. oddala skargę; II. przyznaje [...] R. R. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 309, 80 (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) zł należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia 10 grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 15 października 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie konstrukcji dachu i pokrycia dachowego, ociepleniu i wykonaniu elewacji, realizacji podjazdu dla osób niepełnosprawnych i rozbudowie o pomieszczenie gospodarcze budynku banku na działce nr 63 w U., przy ul. L. 35. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że w dniu 2 maja 2007 r. prezes zarządu Banku Spółdzielczego w C. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie konstrukcji dachu i pokrycia dachowego, ociepleniu i wykonaniu elewacji, realizacji podjazdu dla osób niepełnosprawnych i rozbudowie o pomieszczenie gospodarcze o pow. 30 m2 budynku banku na działce nr 63 w U., przy ul. L. 35. Organ pierwszej instancji, po uzyskaniu wymaganych prawem uzgodnień, decyzją z dnia 15 października 2007 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W decyzji tej określony został rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a także linie rozgraniczające teren inwestycji. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki dopuszczalności wykonania inwestycji, wskazane w przepisach art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy wskazał, iż analiza sporządzona przez uprawnionego architekta wykazała, że na nieruchomości możliwa jest rozbudowa budynku banku o ok. 35 m2, jego termomodernizacja i budowa pochylni dla niepełnosprawnych, a przy zachowaniu wysokości budynku z tolerancją do 20%, dach dostosowany będzie do architektury budynku istniejącego. W ocenie Kolegium, planowana inwestycja może być realizowana z zachowaniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym przepisów określających wymogi w zakresie oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń oraz wpływu konstrukcji na instalacje grzewcze. Organ drugiej instancji stwierdził jednak, iż szczegółowe rozstrzygnięcia dotyczące warunków technicznych należą do etapu pozwolenia na budowę, a nie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Organ wskazał również, że zarzuty strony odwołującej się co do przebiegu granicy nie są przedmiotem tego postępowania administracyjnego i dlatego nie mogły być przez ten organ ocenione. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył B. L., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz o stwierdzenie nieważności projektu decyzji z dnia 25 maja 2007 r. Skarżący zarzucił, iż od wskazanego wyżej projektu decyzji służyło mu odwołanie, a mimo tego organ drugiej instancji nie rozpoznał odwołania z dnia 1 października 2007 r. W ocenie skarżącego decyzje organów obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organy zataiły, że planowana inwestycja narusza granice działki skarżącego. W decyzjach tych nie wskazano, którędy zostanie poprowadzone odwodnienie dachu i w jaki sposób zostanie ono wykonane, a z rysunków wyraźnie wynika, że zarówno konstrukcja dachu i rynny, jak i ocieplenie i elewacja budynku objętego zamierzeniem inwestycyjnym, zaprojektowano ze znaczącym przekroczeniem granicy działki inwestora na działce skarżącego. Skarżący podniósł także, iż inwestor do chwili obecnej zrealizował ścianę i okap (gzyms) z naruszeniem granicy działki inwestorskiej, wchodząc bezprawnie na nieruchomość skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania, ani przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl przepisu art. 59 ust. 1 ustawy, w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami wskazanymi w przepisie art. 53 ust. 4 (art. 60 ust. 1 ustawy). Do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art.56 ustawy, dotyczące lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1). Wniosek ten powinien czynić zadość wymogom określonym w art. 52 ust. 2 ustawy. Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3). Organ ten obowiązany jest także do dokonania uzgodnień z podmiotami wskazanymi w art. 53 ust. 4 ustawy. W świetle zaś art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 dokonane zostało w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanym na postawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy. Stosownie do przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Treść decyzji o warunkach zabudowy powinna zawierać elementy określone w mającym odpowiednie zastosowanie przepisie art. 54 ustawy, czyli powinna określać: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. W rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy przeprowadzone zostało zgodnie z powołanymi przepisami ustawy i rozporządzenia wykonawczego. Projekt decyzji uzgodniony został z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, Starostą Powiatowym oraz z Marszałkiem Województwa (k. 12, 14 i 15 akt administracyjnych). Wydana w wyniku tego postępowania decyzja zawiera elementy wskazane w art. 54 ustawy. Przed wydaniem decyzji organ sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Analiza ta, sporządzona przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia, stanowiła podstawę do sporządzenia projektu decyzji. Stosownie do przepisu art. 60 ust. 4 ustawy sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego analizę i projekt decyzji sporządził architekt A. L., wpisany na listę L. Okręgowej Izby Architektów (w skrócie: LOIA) pod numerem LB 0015 (por. k. 23 akt administracyjnych). Bezpodstawny jest zatem zarzut skarżącego co do braku uprawnień architekta sporządzającego analizę i projekt decyzji. Analiza wykazała, że na nieruchomości oznaczonej numerem 63, położonej w U. przy ul. L. dopuszczalna jest rozbudowa budynku banku oraz wykonanie wskazanych we wniosku robót budowlanych. Jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, decyzja o warunkach zabudowy nie określa jednak sposobu wykonania planowanej inwestycji, ani nie przewiduje szczegółowych rozwiązań technicznych, które przyjęte będą dopiero na etapie projektu budowlanego. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może bowiem wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest dopiero pierwszym jego etapem. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwe najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/2006). W konsekwencji w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie są rozstrzygane kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, ani kwestie zacienienia budynków na działkach sąsiednich. Dlatego zarzuty skarżącego, iż planowana inwestycja ograniczy dopływ światła do okien budynku skarżącego, znajdującego się na działce sąsiedniej, oznaczonej numerem 62/3 i spowoduje zawirowania powietrza, nie mogły być w tym postępowaniu uwzględnione. Bezpodstawny jest także zarzut skargi, że decyzja nie wskazuje, w którym miejscu i w jaki sposób wykonane zostanie odwodnienie dachu. Jest to bowiem kwestia przyjęcia określonego rozwiązania technicznego w projekcie architektoniczno-budowlanym, wymaganym w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a więc już na następnym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego. Dodać jednak należy, że w pkt 6 decyzji, określającym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, wskazano, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania wynikające z warunków technicznych, określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Decyzja wskazuje zatem na konieczność zachowania wymogów wynikających z przepisów techniczno-budowlanych. Nieuzasadnione są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez wnioskodawcę granicy nieruchomości. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że stosownie do przepisu art. 63 ust. 2 ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja ta określa jedynie warunki i wymagania obowiązujące dla danego terenu ze względu na jego przeznaczenie i przewidywany sposób zagospodarowania. Określa zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, nie przesądza jednak o dopuszczalności przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji. Dla ubiegania się o wydanie decyzji nie jest konieczne legitymowanie się tytułem prawnym do nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana. Skoro decyzja nie daje żadnych uprawnień do terenu i nie narusza praw osób trzecich, dopuszczalne jest także wydanie jej na rzecz podmiotu nie będącego właścicielem nieruchomości. Nie ma też wymogu składania już na tym etapie procesu inwestycyjnego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja ta nie narusza bowiem praw osób trzecich, nie zmienia stosunków własnościowych i nie przyznaje ubiegającemu się o wydanie decyzji żadnych uprawnień do nieruchomości. Nie jest więc uzasadniony zarzut skargi, że decyzja o warunkach zabudowy narusza prawo własności skarżącego. Należy jednak wyjaśnić, że w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na budowę inwestor będzie obowiązany złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i dołączyć je do wniosku (art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane, tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Jeżeli inwestycja miałaby być realizowana częściowo także na nieruchomości oznaczonej numerem 62/3, stanowiącej współwłasność skarżącego i uczestniczki H. W., inwestor musiałby złożyć oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania tą częścią nieruchomości, która przeznaczona byłaby pod planowaną inwestycję. Co do zarzutu naruszenia przez wnioskodawcę granicy nieruchomości przy budowie budynku, który ma być obecnie rozbudowywany, stwierdzić należy, że zarzut ten nie dotyczy postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku inwestora z dnia 2 maja 2007 r. Zaskarżeniu do Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2007 r., wydana po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji ustalającej warunki zabudowy, a nie projekt decyzji sporządzony w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Projekt ten nie podlegał także zaskarżeniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stosownie bowiem do przepisu art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji, a nie jej projektu. Bezpodstawny jest zatem zarzut nierozpoznania przez Kolegium odwołania skarżącego od projektu decyzji. Tylko ubocznie zauważyć należy, że projekt decyzji zawierał wszystkie niezbędne elementy przyszłej decyzji, w tym pouczenie o prawie odwołania. W pouczeniu tym jednoznacznie jednak wskazano, że odwołanie przysługuje od decyzji, brak było natomiast pouczenia o prawie odwołania od projektu decyzji, jak twierdzi skarżący. W tej sytuacji brak podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów i na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy w związku z § 19 pkt 1 i 2 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).