II SA/Lu 590/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody L z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odmowy nabycia na rzecz Skarbu Państwa części działek oraz odmawiającej uchylenia decyzji zezwalającej na budowę - modernizację linii energetycznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] znak [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. K. kwotę 200 (dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego decyzją z dnia 6 grudnia 1985 r. Nr GG.IV.8229-1/985 wydaną na podstawie art. 75 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) po rozpatrzeniu wniosku Zakładu Energetycznego w L. – zezwolił wnioskodawcy na budowę – modernizację linii energetycznej niskiego i średniego napięcia na nieruchomości położonej w Kraśniku przy ulicy K. – W. oznaczonej w ewidencji gruntów numerami: 85/ 1 i 2 , 113, 177 i 178 stanowiącej własność (będącej w posiadaniu) Z. K.. Ograniczenie prawa własności w stosunku do tej nieruchomości polegało na zakazie wznoszenia budowli, sadzenia drzew wysokopiennych oraz uprawy plantacji łatwopalnych w odległości mniejszej niż 5 mb. od linii niskiego napięcia i 7,5 mb. od linii średniego napięcia. W pkt IV tej decyzji wnioskodawca został zobowiązany do inwentaryzacji szkód powstałych na nieruchomości w wyniku przedmiotowej inwestycji, ustalenia odszkodowania za te zniszczenia i wypłacenia go w terminie 2 miesięcy. W piśmie z dnia 4 lutego 2008 r. A. K. przedstawiająca się jako właścicielka (spadkobierczyni) nieruchomości objętej przedmiotową inwestycją zwróciła się do Starosty Kraśnickiego o: 1. wypłatę odszkodowania w kwocie adekwatnej do aktualnej wartości rynkowej wyłączonego z korzystania areału ziemi na skutek jego zajęcia pod budowę i modernizację wspomnianej linii energetycznej, ponieważ pomimo wyraźnego postanowienia zawartego w przedmiotowej decyzji, do chwili obecnej nie została z tego tytułu wypłacona żadna kwota, 2. ewentualnie wykup części nieruchomości zajętej pod wyżej wymienione urządzenia przesyłowe lub usunięcie tych urządzeń, 3. względnie wznowienie postępowania administracyjnego ze względu na fakt, że wnioskodawczyni została pominięta w postępowaniu, choć była współwłaścicielem nieruchomości - działek nr 85/1 i 2, a ww. decyzja administracyjna nie została doręczona ówczesnej stronie postępowania, tj. właścicielowi działek nr nr: 113, 177 i 178 - ojcu wnioskodawczyni W. W., ani widniejącemu na decyzji jej mężowi Z. K. – współwłaścicielowi działek nr 85/1 i 2. Decyzją dnia 12 [...] 2008 r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Starosty odmówiono nabycia na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy własności części nieruchomości – działek nr nr: 85/1, 85/2, 113, 177 i 178 oraz odmówiono uchylenia decyzji Urzędu Miejskiego w Kraśniku – Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 6 grudnia 1985 r. Nr GG.IV.8229-1/9/85. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 124 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104, art. 146 i art. 151 kpa. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że, jak wynika z pkt IV decyzji GG.IV.8229-1I9/85, wnioskodawca postępowania tj. Zakład Energetyczny w L. został zobowiązany do inwentaryzacji szkód powstałych na nieruchomości w wyniku wydania decyzji oraz do ustalania i wypłaty odszkodowania. Takie zobowiązania ciążą na następcy prawnym tj. A Spółka z o.o. z siedzibą w L. - Zakład Energetyczny Kraśnik. Rekompensowane są szkody wynikające z decyzji. Z wnioskiem takim A. i Z. K. nie zwracali się do Zakładu jak również do organu, który wydał decyzję. Natomiast w przedmiotowym postępowaniu nie podlegają wypłacie odszkodowania za korzystanie z gruntu zajętego pod inwestycje objęte decyzją. Zgodnie z art. 124 pkt 5 obecnie obowiązującej ustawy, jeżeli wybudowane urządzenia na podstawie wydanej decyzji utrudniają dotychczasowe korzystanie z nieruchomości w związku ze zmianą sposobu korzystania z nieruchomości, właściciel nieruchomości może żądać jej wykupu na rzecz Skarbu Państwa. Wg wypisu z dnia 2 kwietnia 2008 znak: IPP. 7323-105/08 z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kraśnika zatwierdzonego uchwałą Nr XXVIII/397/2007 Rady Miejskiej w Kraśniku z dnia 21 października 2005 r., dla działek objętych decyzją ograniczającą prawa własności przeznaczenie uległo zmianie. W szczególności dla działek nr 85/1, 8512, 113, dla których wyznaczone są tereny dróg i ulic, tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Między innymi dla tych terenów ustalone zostały warunki realizacji inwestycji zgodnie z przeznaczeniem w planie. Ustalenie w planie zagospodarowania przestrzennego automatycznie nie zmienia jego dotychczasowego sposobu użytkowania. Zmiana następuje w chwili zainwestowania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. W takim stanie faktycznym nie ma zastosowania - zdaniem Starosty - art. 124 ust.5 cytowanej na wstępie ustawy. Sposób użytkowania działek w chwili obecnej nie uległ zmianie. Ponadto, organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 146 K.p.a. nie uchyla się decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat. Decyzja z dnia 6 grudnia 1985 r. stała się zaś prawomocna w dacie 27 grudnia 1985 r. Na skutek odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez A. K.– Dyrektor Wydziału Geodezji i Nieruchomości Urzędu Wojewódzkiego działając z upoważnienia Wojewody decyzją z dnia 9 [...] 2008 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił ją w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W motywach powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytaczając treść art. 124 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wskazał, że roszczenie o wykup nieruchomości zawarte w tym przepisie ma charakter cywilnoprawny, gdyż nabycie własności na rzecz Skarbu Państwa może nastąpić tylko w drodze umowy. W przypadku odmowy przez starostę nabycia nieruchomości (nie decyzją administracyjną) osoba uprawniona może tylko do sądu powszechnego wystąpić o zobowiązanie do nabycia nieruchomości (art. 64 kc). Prawomocne orzeczenie sądu zastąpi wówczas oświadczenie woli zobowiązanego do zawarcia umowy (art. 1047 § 1 kpc). W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że decyzja organu I instancji w części odmawiającej nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, została podjęta bez podstawy materialnoprawnej, a zatem postępowanie w tej sprawie powinno ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). W ocenie organu odwoławczego błędne jest również orzeczenie organu I instancji w części dotyczącej odmowy uchylenia decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Kraśniku z dnia 6 grudnia 1985 r., bowiem organ ten nie wznowił postępowania, które w myśl art. 149 § 1 k.p.a. winno nastąpić w drodze postanowienia. Skoro w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło wznowienie postępowania, to nie mogło zapaść merytoryczne jej rozstrzygnięcie (odmowa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania). W związku z powyższym również w tej części postępowanie winno podlegać umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto wskazano, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest ustalenie faktycznej treści żądania oraz ustalenie stron postępowania, a dopiero wówczas prowadzenie stosownego postępowania. W przedmiotowej sprawie, zezwolenie dla Zakładu Energetycznego w L., na budowę - modernizację linii niskiego i średniego napięcia na nieruchomości położonej w Kraśniku przy ul. K. i W., oznaczonej w ewidencji gruntów nr: 85/1, 85/2, 113, 177, 178, stanowiącej własność (będącej w posiadaniu) Z. K., nastąpiło na mocy decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Kraśniku z dnia 6 grudnia 1985 r., znak: GG.IV.8229-l/9/85. Z wnioskiem o wypłatę odszkodowania lub wykup części nieruchomości zajętej pod urządzenia przesyłowe linii energetycznej bądź usunięcie tych urządzeń względnie wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ww. decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wystąpiła A. K.. Organ I instancji nie ustalił stron postępowania, czym naruszył art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Stroną postępowania w niniejszej sprawie winien być poprzedni właściciel nieruchomości oraz obecny jej właściciel jak również wnioskodawca ograniczenia prawa własności. W niniejszym postępowaniu udział brała jedynie wnioskodawczyni A. K., która nie była adresatem ww. decyzji zezwalającej na budowę linii energetycznej. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się kserokopia skróconego wypisu ze skorowidza działek z dnia 25 czerwca 2007 r., zgodnie z którym A. K. jest obecnie właścicielką działek nr: 113, 177,178 oraz współwłaścicielką - łącznie .z mężem Z. T. K. - działki nr 85/1, jednakże stan prawny winien być ustalony na podstawie aktualnego odpisu z księgi wieczystej i wypisu z ewidencji gruntów (oryginały). W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji o aktualnym stanie prawnym działki nr 85/2. Organ ponadto nie ustalił przedmiotu postępowania, czy wnioskodawczyni żąda ustalenia odszkodowania czy też wznowienia postępowania zakończonego decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Kraśniku z dnia 6 grudnia 1985 r. Pozostałe bowiem roszczenia nie mogą być rozpatrywane na drodze administracyjnej. A. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, a także decyzji Starosty i wydania orzeczenia uwzględniającego jej żądania. Skarżąca podniosła zarzuty bezzasadnego umorzenia postępowania administracyjnego oraz braku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności braku rozważenia i rozstrzygnięcia wszystkich zgłoszonych przez nią wniosków w piśmie wszczynającym postępowanie administracyjne przed Starostą oraz we wniesionym do Wojewody odwołaniu w zakresie żądania wypłaty odszkodowania oraz usunięcia z jej nieruchomości urządzeń przesyłowych. W uzasadnieniu skargi A. K. podniosła, iż ze względu na wskazane w zaskarżonej decyzji istotne uchybienia postępowania administracyjnego, a mianowicie brak ustalenia przez organ pierwszej instancji stron i przedmiotu postępowania, sprawa jej nie została właściwie rozpatrzona. W świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także wobec treści decyzji Urzędu Miejskiego w Kraśniku bezsporne jest, iż modernizacja linii energetycznej miała zostać przeprowadzona za odszkodowaniem, którego dotychczas nie otrzymała. Bezsporne jest również to, że z racji umieszczenia na nieruchomości skarżącej urządzeń przesyłowych poniosła ona z tego tytułu szkodę, lecz mimo podejmowanych przez nią prób załatwienia sprawy zarówno organ administracji jak i A Spółka z o.o. jako następca prawny Zakładu Energetycznego w L. odmówiły wypłaty odszkodowania. Skarżąca wskazała nadto, iż urządzenia przesyłowe zmniejszają wartość nieruchomości jako działki budowlanej. Utrudniają także korzystanie z niej ze względu na ograniczenia zawarte w decyzji z 6 grudnia 1985 r. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skardze nie można odmówić słuszności. Zgodnie z art. 63 § 2 kpa jednym z koniecznych elementów podania jest określenie przez stronę żądania, z jakim zwraca się do organu. Spełnienie tego, jak też innych wymagań minimalnych co do danych, które musi zawierać podanie (wskazanie osoby, od której pochodzi i jej adresu oraz podpis) z jednej strony urzeczywistnia zasadę ograniczonego formalizmu postępowania administracyjnego, zaś z drugiej umożliwia organowi administracji publicznej dokonanie oceny, czy podanie pochodzi od osoby uprawnionej (strony lub uczestnika postępowania), a także czy żądanie dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji przez organy administracji. Zachowanie tych wymagań ma szczególnie doniosłe znaczenie w fazie wszczęcia postępowania, gdy organ przeprowadza formalną i procesową ocenę podania i zawartego w nim żądania załatwienia sprawy administracyjnej. Podanie wywołuje przy tym skutek prawny wszczęcia postępowania, gdy zostanie stwierdzone, że wniosła je strona w rozumieniu art. 28 kpa, którą ustala się na podstawie danych zawartych w podaniu, a żądanie dotyczy sprawy indywidualnej należącej do właściwości organu administracji publicznej i rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Treść żądania wyznacza bowiem przedmiot postępowania administracyjnego. Żądania zawarte w podaniu bywają zredagowane niezręcznie, niedbale, częściowo nieczytelnie bądź niezrozumiale. W takich przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. O tym zaś, jaki charakter ma pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7-9 kpa winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska (zob. wyrok NSA z 23 kwietnia 1993 r. , SA/Kr 2342/92 powołany w: M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Wyd. II, Zakamycze 2005, s. 434). W niniejszej sprawie A. K. w piśmie wszczynającym postępowanie zgłosiła kilka wzajemnie wyłączających się żądań. Obowiązkiem organu I instancji było zatem w pierwszym rzędzie wyjaśnienie rzeczywistej woli strony. Z akt sprawy zdaje się wynikać, że organ ten miał trudności z określeniem przedmiotu postępowania. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 3 marca 2008 r. stwierdza się, że postępowanie zostało wszczęte "w sprawie decyzji Urzędu Miejskiego w Kraśniku z dnia 1985.12.06 znak GG.IV.8229-1/9/85...", a w dalszej części tego pisma mówi się o wyznaczeniu rozprawy administracyjnej "- w sprawie wszczętego postępowania o wypłatę odszkodowania, ewentualnie wykup części nieruchomości zajętej pod wybudowane urządzenia". Takie określenie przedmiotu sprawy jest niejasne, nieprecyzyjne i pogłębia tylko wątpliwości w tym zakresie. Przeprowadzona w dniu 14 marca 2008 r. rozprawa administracyjna również nie doprowadziła do jednoznacznego określenia żądania strony. Ograniczyła się ona do oświadczeń A. K. i przedstawicieli Zakładu Energetycznego w Kraśniku. Skarżąca podtrzymała w swoim oświadczeniu wszystkie żądania zawarte w piśmie z dnia 4 lutego 2008 r. Ze strony osoby prowadzącej rozprawę imieniu Starosty nie było zaś jakichkolwiek działań, które pozwoliłyby na precyzyjne ustalenie przedmiotu sprawy. Brak było w szczególności informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków jak też udzielenia im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa). Nie wezwano chociażby wnioskodawczyni do jednoznacznego wskazania swojego żądania. Na powyższe kwestie zwrócił wprawdzie uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda, jednakże uchylając decyzję Starosty z niezrozumiałych względów umorzył postępowanie pierwszej instancji zamiast na podstawie art. 138 § 2 kpa przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w celu prawidłowego przeprowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia o żądaniu strony. Należy podkreślić, że decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję i umarzająca postępowanie pierwszej instancji jest wydawana przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w pierwszej instancji stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny, np. wskutek uchylenia przepisu prawa materialnego, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Innymi słowy umarzając postępowanie pierwszej instancji organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 kpa. W wyroku z dnia 25 lipca 1986 r. IV SA 314/86 (GAP 1988, nr 1, s.44) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "Organ odwoławczy, który uchylił decyzję organu I instancji nie ma uzasadnienia dla jednoczesnego umorzenia postępowania przed tą instancją, jeżeli odwołujący się żąda rozpatrzenia sprawy co do jej istoty; żądanie takie świadczy bowiem o tym, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe". Wprawdzie Wojewoda Lubelski trafnie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że przepis art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami dający właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, na której założono określone urządzenia przesyłowe, prawo żądania (we wskazanych w tym przepisie warunkach), wykupu nieruchomości, ma charakter cywilnoprawny, zaś żaden przepis prawa nie upoważnia organu administracji publicznej do wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, to jednak bezprzedmiotowość postępowania w tym zakresie nie pozwalała na umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego w całości. Było to zaś tym bardziej niedopuszczalne, że – jak wyżej wyjaśniono i na co wskazał sam organ odwoławczy – nastąpiło to przed dokładnym ustaleniem podstawowych elementów sprawy, tj. stron i przedmiotu postępowania. Innymi słowy, orzeczenie organu odwoławczego oznacza zakończenie postępowania administracyjnego przed wyjaśnieniem powyższych wstępnych kwestii. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż organ I instancji nie mógł orzec na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa w postępowaniu wznowieniowym o odmowie uchylenia decyzji z dnia 6 grudnia 1985 r., skoro nie wydał wcześniej na podstawie art. 149 § 1 kpa postanowienia o wznowieniu postępowania, jednakże powyższe uchybienie również nie uzasadniało umorzenia postępowania, lecz właśnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Trzeba ponadto zauważyć, że decyzja organu I instancji dotyczy tylko dwóch z czterech żądań zgłoszonych przez skarżącą. Nie wypowiada się w ogóle co do pozostałych żądań (wypłaty odszkodowania oraz usunięcia urządzeń przesyłowych), mimo, że strona z nich nie zrezygnowała ani nie dokonała jakiejkolwiek modyfikacji swojego wniosku. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 138 § 1 pkt 2 (in fine) kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 135 tejże ustawy Sąd uchylił także decyzję organu I instancji, gdyż jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji winien mieć na względzie przedstawione wyżej uwagi, tj. ustalić w pierwszym rzędzie faktyczną treść żądania strony i wszystkie strony postępowania. W razie podtrzymywania żądań, co do których droga postępowania administracyjnego jest niedopuszczalna postępowanie winno ulec umorzeniu (ale tylko w tym zakresie). Jeżeli zaś chodzi o żądanie wznowienia postępowania (gdyby strona w dalszym ciągu tego się domagała), należy najpierw ustalić, czy opiera się ono na podstawie art. 145 § 1 lub 145 a § 1 kpa, czy pochodzi od strony postępowania i czy zostało zgłoszone w terminie określonym w art. 148 kpa (lub art. 145a § 2 kpa). W braku jednego z tych elementów winna być wydana decyzja o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. W przeciwnym razie organ wyda postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa), po czym przeprowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy; następnie zaś wyda jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 § 1 pkt 1 bądź 2 lub § 2 kpa. W tym stanie i na podstawie przytoczonych wyżej przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 ppsa.