II SA/Lu 591/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budynku gospodarczym posadowionym na działce nr [...]w miejscowości K. D. i zobowiązał inwestora – A. P. do dostarczenia w terminie do dnia 15 kwietnia 2009 r.: 1. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. zgody sąsiada na usytuowanie budynku w odległości 1,5 – 3,0 m od granicy działki, 3. czterech egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego i sprawdzonego przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, 4. zaświadczeń o wpisie projektantów i sprawdzających na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, 5. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 4 grudnia 2008 r. stwierdzono, iż na działce nr [...], położonej w miejscowości K. D. zlokalizowany jest budynek gospodarczy o wymiarach 4,18 x 7,25 m (rozpiętość konstrukcji – 7,25 m) o konstrukcji z rur stalowych, obudowany ścianami z cegły ceramicznej grubości 12 cm, kryty blachą, wyposażony w instalację elektryczną. Organ wskazał, iż zgodnie z oświadczeniem właściciela działki – inwestora A. P., roboty przy tym obiekcie wykonywane były w 2007 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Inwestor nie posiada ponadto żadnych dokumentów związanych z realizacją tego obiektu. Powyższe, zdaniem organu, stanowi naruszenie przez inwestora art. 28 Prawa budowlanego. Organ podniósł, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy ., działka, w części, w której usytuowany jest przedmiotowy budynek, leży na terenie oznaczonym symbolem MR – zabudowy zagrodowej, przy czym § 14 planu dopuszcza usytuowanie budynku ze ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości 1,5 – 3,0 m od granicy za zgodą sąsiada. Organ pierwszej instancji wskazał, iż skoro w rozpatrywanej sprawie przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego stwarza możliwość legalizacji samowoli budowlanej, na inwestora zostały nałożone określone prawem obowiązki, zaś w związku z tym, iż roboty budowlane rozpoczęte zostały po dniu 11 lipca 1998 r., to w nawiązaniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 (Dz. U. Nr 193, poz. 1430), nie zachodzą okoliczności uzasadniające zwolnienie inwestora od opłaty legalizacyjnej. Organ poinformował jednocześnie inwestora, iż po złożeniu przez niego dokumentów wskazanych w niniejszym postanowieniu, odrębnym postanowieniem zostanie na niego nałożona opłata legalizacyjna w wysokości 25 000 zł. Poinformował również, że w sytuacji niespełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków określonych w niniejszym postanowieniu, zostanie wydana decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego. Postanowienie z dnia [...] r. zostało doręczone A. P. w dniu 26 stycznia 2009 r. Decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego z uwagi na to, iż inwestor nie spełnił w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia [...] r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. P., wskazując, że podczas oględzin w dniu 4 grudnia 2008 r. został wprowadzony w błąd przez pracowników organu, którzy nie uwzględnili jego stanowiska, iż budynek został wzniesiony przed 1997 r., a w 2007 r. jedynie został otynkowany. Odwołujący się zakwestionował ponadto treść postanowienia z dnia [...] r., wskazując, iż pozbawiono go możliwości zalegalizowania przedmiotowego budynku, nakładając opłatę legalizacyjną, która przekracza wartość budynku. Ponadto skarżący podniósł, iż gdyby organy uwzględniły faktyczną datę rozpoczęcia budowy, mogłyby zachodzić okoliczności uzasadniające zwolnienie go z tej opłaty. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podzielił argumentację organu pierwszej instancji. Odnosząc się do podniesionego zarzutu dotyczącego wątpliwości skarżącego, czy nie dokonano zmian w zapisie protokołu oględzin, organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący w dniu 17 grudnia 2008 r. zapoznał się z całym materiałem dowodowym zawierającym również protokół oględzin z dnia 4 grudnia 2008 r. i nie wniósł wówczas uwag do zebranych dowodów i materiałów. Podczas oględzin skarżący oświadczył, że obiekt wykonał w 2007 r. i że nie posiada żadnych dokumentów związanych z jego realizacją, w tym pozwolenia na budowę. Organ powołał się ponadto na treść art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665 z 2007 r.), który stanowi, że do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008r. przepisów art. 48 - 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W świetle powyższego, zdaniem organu, w stosunku do obiektu, którego budowa trwała, jak twierdzi skarżący w odwołaniu, również w 2007 r. (obmurowanie, otynkowanie), nie mógł mieć zastosowania przepis zwalniający z zastosowania przepisów art. 48 - 49b Prawa budowlanego. Zatem, według organu odwoławczego, organ pierwszej instancji zastosował w sprawie właściwe przepisy. W ocenie organu odwoławczego, wobec nieprzedłożenia przez skarżącego w terminie żądanych przez organ pierwszej instancji dokumentów niezbędnych do kontynuowania procesu legalizacyjnego budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] w miejscowości K. D., organ prawidłowo, w oparciu o art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał jego rozbiórkę. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. P., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący podniósł, iż oględziny w dniu 4 grudnia 2008 r. przeprowadzone zostały nierzetelnie, a pracownicy organu nie uwzględnili wniosków dowodowych skarżącego co do daty wybudowania przedmiotowego obiektu. Ponadto skarżący podniósł, że nie został mu doręczony protokół oględzin, stąd nie miał możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do jego treści. Skarżący wskazał, iż budynek został wzniesiony przed 1997 r., jego usytuowanie odpowiada ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto skarżący dysponuje zarówno zgodą sąsiada na usytuowanie budynku w odległości 1,5 – 3,0 m od granicy działki, jak i prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem skarżącego, nie wyjaśniono, na jakiej podstawie i w oparciu o jakie materiały dowodowe kontrolujący przyjęli, że roboty budowlane rozpoczęte zostały po dniu 11 lipca 1998 r. W ocenie skarżącego, na okoliczność daty budowy powinno być przeprowadzone postępowanie dowodowe z udziałem pracowników Urzędu Gminy oraz sąsiadów skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż organ drugiej instancji nie ustalił rzeczywistej daty budowy budynku gospodarczego posadowionego na działce nr [...] w miejscowości K. D., mimo, iż odwołujący się zakwestionował ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie. Według skarżącego, budowa przedmiotowego budynku miała miejsce przed 1997 r., zaś organy obu instancji przyjęły – jako datę budowy – rok 2007, kierując się treścią protokołu oględzin, sporządzonego w dniu 4 grudnia 2008 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego i podpisanego przez inwestora A. P . Wprawdzie skarżący, po zapoznaniu się w dniu 17 grudnia 2008 r. z treścią protokołu oraz pozostałym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, nie wniósł uwag, jednak w odwołaniu zakwestionował ustalenia organu pierwszej instancji co do daty budowy przedmiotowego budynku. Tę wątpliwość organ odwoławczy powinien był wyjaśnić, nie zaś poprzestawać jedynie na powtórzeniu stanowiska organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu administracji, wyrażonym w art. 7 i art. 77 k.p.a., jest podjęcie wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą również na organie drugiej instancji, który, stosownie do dyspozycji art. 136 k.p.a., może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy obowiązek ten sprowadzał się przede wszystkim do ustalenia przez organ odwoławczy dat poszczególnych robót budowlanych przy budynku gospodarczym będącym przedmiotem niniejszego postępowania oraz zakresu tych robót, a w szczególności do ustalenia daty zakończenia budowy tego budynku. Z oświadczenia skarżącego, złożonego do protokołu rozprawy, która odbyła się przed tutejszym sądem w dniu 18 lutego 2010 r., wynika bowiem, iż budowa przedmiotowego obiektu miała miejsce w roku 1997, zaś w późniejszym czasie został on obmurowany cegłą i w 2007 r. - otynkowany. Ponadto organ drugiej instancji przy ustalaniu daty budowy tego budynku oparł się wyłącznie na ustaleniach powołanego wyżej protokołu oględzin z dnia 4 grudnia 2008 r. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, iż wszczęcie postępowania w sprawie budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w miejscowości K. D. nastąpiło w dniu 5 grudnia 2008 r. (k. 12), a zatem dzień po sporządzeniu protokołu oględzin tego budynku przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego . W ocenie sądu, źródłem ustaleń faktycznych w sprawie administracyjnej mogą być wyłącznie dowody przeprowadzone w ramach postępowania administracyjnego, które organ inicjuje zawiadomieniem na piśmie o wszczęciu postępowania wszystkich osób będących stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Skoro zatem protokół oględzin przedmiotowego budynku sporządzony został przed pisemnym zawiadomieniem inwestora o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie tego budynku, jego ustalenia nie mogą zostać uznane w świetle prawa za podstawę ustaleń faktycznych. W ocenie organu drugiej instancji, data budowy przedmiotowego budynku nie miała w niniejszej sprawie znaczenia, bowiem, jak wskazał organ, powołując się na treść art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw, przepis ten w niniejszej sprawie nie ma zastosowania, gdyż budowa tego budynku trwała również w 2007 r. Sąd nie podziela stanowiska organu w tym zakresie, bowiem data budowy przedmiotowego budynku ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy, koncentrując się jedynie na treści art. 3 cytowanej ustawy, nie wziął bowiem pod uwagę, iż gdyby budynek został wzniesiony – zgodnie z twierdzeniem skarżącego, w roku 1997, zastosowanie w niniejszej sprawie miałby art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 27 marca 2003 r. Przepis ten stanowił, iż nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, przy czym właściciel zobowiązany jest do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Dyspozycja tego przepisu, zgodnie z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 (Dz. U. Nr 193, poz. 1430), ma zastosowanie również do spraw, w których postępowanie wszczęte zostało po dniu 11 lipca 2003 r., o ile przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. spełnione zostały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, określone w tym przepisie (tak również wyrok NSA z dnia 2 października 2007 r., II OSK 1477/06, opublikowany w: http://orzeczenia.nsa/gov/pl/doc/8867441FDC). Zastrzeżenia budzi również strona podmiotowa niniejszej sprawy. Organ odwoławczy nie ustalił bowiem, kto jest prawnym dysponentem działki graniczącej z działką skarżącego, mimo iż z dokumentów zamieszczonych w aktach administracyjnych sprawy, w tym z treści protokołu z dnia [...] r. oraz z treści postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. wynika, że działka należąca do skarżącego sąsiaduje z inną działką. W protokole oględzin wskazano, iż obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania zlokalizowany został w odległości 2 m od ogrodzenia działki o numerze [...], zaś w punkcie drugim sentencji postanowienia z dnia [...] r. organ pierwszej instancji zażądał od skarżącego dostarczenia zgody sąsiada na usytuowanie budynku w odległości 1,5 – 3,0 m od granicy działki. Powyższe wskazuje, iż nie można wykluczyć, że działka, na której posadowiony został przedmiotowy budynek, sąsiaduje z inną działką, należącą do osoby trzeciej – sąsiada, który powinien, zgodnie z art. 28 k.p.a., uzyskać status strony niniejszego postępowania. Pozbawienie osoby mającej interes prawny w sprawie możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony stanowi uchybienie dające podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto organ drugiej instancji w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nie ustosunkował się do zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego treści postanowienia z dnia [...] r., mimo, iż odwołujący się jednoznacznie zakwestionował jego legalność. Zgodnie z art. 128 k.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanego rozstrzygnięcia, przy czym przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Z kolei, w myśl art. 142 k.p.a., postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W ocenie sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec braku przepisów szczególnych w rozumieniu art. 128 k.p.a., wystarczającą przesłanką zbadania przez organ legalności postanowienia z dnia [...] r., które nie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia, było wskazanie przez odwołującego się, iż postanowienie to "pozbawiło go możliwości zalegalizowania należącego do niego budynku" (k. 1 akt organu drugiej instancji). Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponownie rozpatrując sprawę, organ drugiej instancji ustali rzeczywistą datę zakończenia budowy przedmiotowego budynku gospodarczego, ustali strony postępowania, zapewniając im czynny udział w tym postępowaniu oraz zbada, czy postanowienie z dnia [...] r. odpowiada prawu, co w rezultacie pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego.