II SA/Lu 592/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2025r. sprawy ze skargi T. R. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 1 sierpnia 2025r., nr IF-V.7840.7.14.2025.RW w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2025 r. Wojewoda Lubelski po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Z. na postanowienie Prezydenta Miasta Zamość z dnia 11 czerwca 2025 r. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące wydania decyzji o pozwoleniu na montaż i demontaż balkonów oraz montaż daszków nad balkonami w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Z. – uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 8 maja 2025 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Z. wystąpiła do Prezydenta Miasta Zamość o pozwolenie na rozbudowę budynku wielorodzinnego przy ul. [...] poprzez demontaż istniejących balkonów oraz montaż balkonów i daszków. Do wniosku dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany w trzech egzemplarzach, uchwały i wnioski podjęte na Walnym Zgromadzeniu Wspólnoty w dniu 2 września 2021 r. oraz protokół Walnego Zebrania Właścicieli Wspólnoty z dnia 14 marca 2024 r. Pismem z dnia 12 maja 2025 r. skierowanym do organu I instancji J. M. działający w imieniu 23 lokatorów zwrócił się z prośbą o wstrzymanie wydania decyzji. Postanowieniem z tej samej daty Prezydent nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w dokumentacji projektowej w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. W dniu 5 czerwca 2025 r. członek Wspólnoty T. R. przedłożył pismo informujące o zaskarżeniu uchwały Wspólnoty z dnia 14 marca 2024 r. o wymianie balkonów do Sądu Rejonowego w [...], załączając kopię przedmiotowego wniosku opatrzonego pieczątką z datą wpływu do Sądu 28 maja 2025 r. Postanowieniem z 11 czerwca 2025r. organ I instancji zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., wskazując, że organ ma taki obowiązek, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na postanowienie to zażalenie wniosła Wspólnota podnosząc, że zaskarżenie uchwały nie uniemożliwia kontynuowania i zakończenia postępowania. Rozstrzygnięcie sądu powszechnego nie będzie stanowiło zagadnienia wstępnego. Ponadto inwestor przytoczył treść art. 25 ustawy o własności lokali i podniósł, że przedmiotowa uchwała została zaskarżona do Sądu po upływie terminu wynikającego z przepisów. J. M. działający w imieniu części lokatorów zwrócił się z prośbą o podtrzymanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Rozpatrując zażalenie organ II instancji uznał je za uzasadnione. Przytoczył treść art. 97§1 pkt 4 k.p.a. oraz orzecznictwo i poglądy doktryny. Uznał, że zaskarżenie uchwały Wspólnoty z dnia 14 marca 2024 r. dotyczącej wymiany balkonów nie stanowi przeszkody do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Od zagadnienia wstępnego zależy bowiem sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia. Tym samym zagadnieniem wstępnym nie może być czynność faktyczna, jaką jest rozstrzygnięcie przez Sąd Rejonowy w [...] wniosku T. R.. Wojewoda wskazał, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia funkcjonuje w obrocie prawnym uchwała Wspólnoty z dnia 14 marca 2024 r., Nr 2/24 dotycząca wymiany balkonów w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Z.. Organ podzielił pogląd inwestora, że okoliczność, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. W skardze do sądu na postanowienie Wojewody Lubelskiego T. R. zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 136 §1 pkt 2 w zw. z art. 97 pkt 4 k.p.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu, pomimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a mianowicie zakończenia postępowania sądowego w przedmiocie uchylenia uchwały inwestora, której istnienie w obrocie prawnym warunkuje dopuszczalność prawną wystąpienia przez niego z wnioskiem o pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego, co miało znaczenie dla treści rozstrzygnięcia zaskarżonego aktu administracyjnego; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 7, 77 §1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez zaniechanie ustalenia braku występowania merytorycznych przesłanek dla dokonania remontów balkonów objętych wnioskiem, podczas gdy weryfikacja potrzeby dokonania remontów z punktu widzenia wiedzy budowlanej ma kluczowe znaczenie dla celowości wydania pozwolenia na prowadzenie robót, co miało znaczenie dla treści rozstrzygnięcia zaskarżonego aktu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał stan faktyczny oraz orzecznictwo związane ze stosowaniem przez organy administracji art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Podkreślił, że w trakcie składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wprowadzono w błąd właścicieli lokali u których zbierano podpisy po zebraniu informacyjnym, że balkony "obrywają się" (bo tak wskazuje ekspertyza). "Nie przeprowadzono i nie podano rozliczenia kosztów zamiany czy remontu balkonu dla poszczególnych lokali M2, M3 i M4, tylko od zajmowanej powierzchni lokalu dla balkonu, właścicielom lokalu i możliwości ustalenia wysokości opłat dla wszystkich związanych z remontem. O sytuacji zróżnicowania kosztów nie poinformowano właścicieli lokali." W ocenie skarżącego wszystkie te okoliczności stanowią istotne fakty rzutujące na zasadność wniosku o pozwolenie na budowę, a ich ustalenie winno doprowadzić do wniosku, że sprawa wymaga ich potwierdzenia lub zaprzeczenia w stosownej procedurze sądowej o uchylenie uchwały wyrażającej zgodę dla inwestora o wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Tego rodzaju zaniechanie przez organy administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji". Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Wojewody Lubelskiego z dnia 1 sierpnia 2025 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia przez organy był art. 97§1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z nim organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r.,I OSK 348/12, elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności (związku przyczynowego) między uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97§1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku WSA w Krakowie z 7 marca 2014 r., II SA/Kr 1541/13, stwierdza się, że " (...) warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. (...) instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97§1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej, stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie >zależy od uprzedniego< wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc (...) zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego." Do dokumentów, które inwestor ma obowiązek dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę (zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego) należy m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia braków wniosku poprzez m.in. dostarczenie kompletnie i poprawnie wypełnionego oświadczenia o prawie do terenu – druk PB-5 oraz uchwały nr 2/24 Wspólnoty Mieszkaniowej wraz ze zgodami współwłaścicieli na ww. inwestycję (pismo z dnia 6 maja 2025 r. – k 41 akt adm.). W sprawie niniejszej inwestor dołączył przedmiotową uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej z 14 marca 2024 r. Nr 2/24 w sprawie wymiany balkonów (...) (k.27 akt adm.). To właśnie do kompetencji tego organu należy ocena czy tego rodzaju uzupełnienie wniosku o pozwolenie na budowę jest spełnieniem wymogów przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Natomiast zaskarżenie przedmiotowej uchwały przez część członków Wspólnoty do Sądu Rejonowego nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania. Wyżej opisane postępowanie prowadzone przed Sądem Rejonowym nie jest przesłanką uzasadniającą zawieszenie postępowania administracyjnego. Organ I instancji miał obowiązek uwzględnić posiadaną dokumentację i na jej podstawie wydać decyzję, a nie oczekiwać przez bliżej niedookreślony czas (niewykluczone, że bardzo długi) na prawomocne zakończenie postępowania rozstrzygającego o ważności uchwały. Słusznie zatem organ odwoławczy uchylił postanowienie Prezydenta Miasta Zamość w przedmiocie zawieszenia postępowania, uzasadniając swoje stanowisko w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Treści rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do istoty Sąd nie przesądza, gdyż wykraczałoby to poza zakres skargi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.