II SA/Lu 593/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę. Decyzja z dnia 12 kwietnia 2017 r., znak: [...], Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Z. K. (dalej także: skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 30 kwietnia 2015 r., znak: [...], ustalającą na rzecz skarżącej odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa, na rzecz Gminy - Miasta K. (dalej także: Gmina), własności nieruchomości, oznaczonej jako działki nr ewid. [...], [...], [...] i [...], o łącznej powierzchni 0,0616 ha, położone w K., z przeznaczeniem na realizację inwestycji drogowej. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Starosta [...] decyzją z dnia 21 września 2009 r. wydał zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa układu komunikacyjnego ulic osiedla [...] obejmującego ulice: [...] z łącznikiem do ulicy [...] w [...] wraz z budową oświetlenia ulicznego, kanalizacji deszczowej oraz przebudową kolizji projektowanych dróg z siecią gazową i teletechniczną". Na mocy tej decyzji wspomniane wyżej działki, stanowiące dotychczas własność skarżącej, stały się własnością Gminy. Decyzją z dnia 5 września 2011 r. organ pierwszej instancji ustalił na rzecz skarżącej odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia przez Gminę prawa własności wspomnianych nieruchomości. Decyzja ta została uchylona, a sprawa przekazana Staroście do ponownego rozpatrzenia decyzją Wojewody z dnia 15 marca 2012 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta decyzją z dnia 8 października 2012 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z dnia 20 marca 2013 r., ustalił odszkodowanie na rzecz skarżącej w wysokości [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił obie wspomniane decyzje prawomocnym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 375/13, z uwagi na oparcie operatów szacunkowych z dnia 18 maja 2011 r., na podstawie których ustalono wysokość odszkodowania należnego stronie, na przepisach nieobowiązujących w dacie orzekania przez organy. Rozpatrując sprawę po raz kolejny, decyzją z dnia 30 kwietnia 2015 r. Starosta orzekł o przyznaniu skarżącej odszkodowania z tytułu przejęcia opisanych wyżej nieruchomości w wysokości [...] zł, opierając się na ustaleniach zawartych w operatach sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego M. G. w dniu 10 listopada 2014 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 24 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił wspomnianą decyzję organu odwoławczego prawomocnym wyrokiem z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 64/16, z uwagi na upływ terminu ważności wspomnianych operatów szacunkowych. Po zwrocie akt sprawy, biegły rzeczoznawca majątkowy pismami z dnia 8 grudnia 2016 r. potwierdził aktualność powyższych operatów szacunkowych z dnia 10 listopada 2014 r. Mając to na względzie Wojewoda opisaną na wstępie decyzją z dnia 12 kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W skardze do Sądu na omawianą decyzję organu odwoławczego skarżąca, wniosła o jej uchylenie. Decyzji tej skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Lublinie z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 375/13; - art. 7, 8, 77 i 78 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez uchybienie zasadom postępowania wyrażonym w tych przepisach, w tym poprzez ponowne wykorzystanie wadliwie sporządzonych przez tego samego rzeczoznawcę operatów szacunkowych opisanych nieruchomości, a które to operaty były już przedmiotem negatywnej oceny WSA w Lublinie w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 375/13, - § 36 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: rozporządzenie) w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.; dalej: specustawa), poprzez wykorzystanie wadliwych operatów szacunkowych, sporządzonych przez tego samego rzeczoznawcę, który przyjmując metodę porównawczą celowo nie uwzględnił w operatach średnich cen transakcji dotyczących nieruchomości podobnych z terenu całego województwa [...], a także nie określił wartości nieruchomości dla alternatywnego sposobu jej użytkowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest przede wszystkim kwestia, czy organy obu instancji uwzględniły ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w wyroku WSA w Lublinie z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 375/13, które były wiążące dla tych organów z mocy art. 153 p.p.s.a. Należy zauważyć, że w uzasadnieniu tego wyroku Sąd zwrócił organom uwagę na wadliwość sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych, które nie uwzględniały zmienionej – z dniem 26 sierpnia 2011 r. – treści § 36 ust. 3 rozporządzenia. Sąd uznał także za wadliwe stanowisko organów co do braku podstaw do powiększenia przyznanego skarżącej odszkodowania o 5%, stosownie do art. 18 ust. 1e specustawy. Sąd zakwestionował też przyjętą przez rzeczoznawcę metodę ustalenia wysokości odszkodowania, stwierdzając, że przyjęcie do analizy porównawczej jedynie transakcji jakie dotyczyły nieruchomości położonych na terenie Z., T. L. i B. nie zostało należycie uzasadnione. Sąd stwierdził przy tym, że "skoro określając wartość rynkową nieruchomości zajętych pod drogę, rzeczoznawca zdecydował się na zastosowanie metody porównawczej, a dane z lokalnego rynku nieruchomości nie wystarczają do określenia tej wartości (§ 36 ust. 2 rozporządzenia), powinien był wziąć pod uwagę dane z regionalnego rynku nieruchomości, a zatem dane z obszaru województwa. Nie oznacza to oczywiście, że rzeczoznawca ma obowiązek brać po uwagę dane z całego obszaru województwa, ale dokonany przez niego wybór danych musi znajdować logiczne uzasadnienie. W niniejszej sprawie nie sposób uzasadnić, dlaczego rzeczoznawca wziął pod uwagę ceny z Z., T. L. i B., a pominął znajdujący się w bliskim sąsiedztwie będących przedmiotem niniejszego postępowania działek Ś., w którym – jak powszechnie wiadomo – od lat prowadzone są inwestycje drogowe, poprzedzone transakcjami skutkującymi nabywaniem nieruchomości na ten cel. Ta sama wątpliwość dotyczy również sąsiadujących z [...] miast H. i C.. Wybór do wyceny Z., T. L. i B., przy jednoczesnym pominięciu miast sąsiadujących z [...], cechuje się przypadkowością". W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji prawidłowo zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w powołanym wyroku WSA w Lublinie z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 375/13. Po pierwsze, co nie było w istocie kwestionowane przez stronę skarżącą, wskazać trzeba, że sporządzając operaty szacunkowe z dnia 10 listopada 2014 r. rzeczoznawca majątkowy uwzględnił § 36 ust. 3 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym od 26 sierpnia 2011 r. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Nie budzi wątpliwości, że stosując się do oceny prawnej Sądu w tym zakresie, rzeczoznawca majątkowy przeprowadził badanie skutków zasady korzyści, w związku z § 36 ust. 3 rozporządzenia i stwierdził – na podstawie analizy rynku – że ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne (Cśr - [...] zł/m2) są na nieznacznie wyższym poziomie w stosunku do cen nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród terenów przyległych - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (Cśr- [...] zł/m2). W związku z tym biegły uznał, że przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości, co znalazło odzwierciedlenie w treści opisanych wyżej operatów szacunkowych. Po drugie, wskazać należy, że organy ustalając należne stronie odszkodowanie, powiększyły jego wysokość o sumę równą 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy, na co wskazywał Sąd w uzasadnieniu opisanego orzeczenia. Po trzecie, prawidłowo również uwzględniły stanowisko Sądu, wyrażone w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 375/13, co do przyjęcia przez biegłego należytej metodyki ustalenia wartości opisanych na wstępie nieruchomości. Stwierdzić należy, że w toku postępowania administracyjnego, po uprawomocnieniu się opisanego wyroku WSA w Lublinie, rzeczoznawca majątkowy M. G. przedłożył sporządzone przez siebie w dniu 10 listopada 2014 r. nowe operaty szacunkowe dotyczące wyceny działek nr [...], [...], [...], [...] w [...]. Zauważyć trzeba zarazem, że dla każdej działki rzeczoznawca sporządził odrębny operat szacunkowy. Wycena nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...], [...] została dokonana z zastosowaniem podejścia porównawczego - metodą korygowania ceny średniej. Zwrócić należy przy tym uwagę, że to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, zgodnie z art. 18 specustawy w związku z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.; u.g.n.), uwzględniając w tym zakresie w szczególności: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W myśl zaś § 4 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodą porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystyczne rynku. Stosując metodę korygowania ceny średniej, do porównania przyjmuje się z rynki właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korygowania średniej ceny otrzymanej z porównania nieruchomości podobnych poprzez zastosowanie odpowiednich współczynników korygujących, które przedstawiają różnice w przyjętych cechach tych nieruchomości. Ponadto, zgodnie z art. 18 specustawy w związku z art. 134 ust. 2 u.g.n., przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządził operaty szacunkowe w oparciu o oględziny wycenianej nieruchomości dokonane 13 maja 2011 r. Poza sporem jest przy tym, że w świetle załączonych do operatów szacunkowych protokołów z oględzin, na działkach nie było nasadzeń oraz budowli. Bezsporne jest też, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 29 kwietnia 1998 r., wyceniane działki położone są na terenach drogi osiedlowej. Przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z treści operatów wynika, że rzeczoznawca majątkowy przeprowadził badanie rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne na terenach zurbanizowanych oraz rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, w okresie od listopada 2012 r. do listopada 2014 r. Analizując rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi stwierdził, że na terenie Miasta [...] w ciągu ostatnich dwóch lat była tylko jedna transakcja sprzedaży takiej nieruchomości. Dlatego też biegły wskazał na konieczność rozszerzenia badanego rynku nieruchomości o sąsiednie miasta powiatowe – Z., B. i C.. Jednocześnie biegły wskazał, że w miastach T. L. i H. w badanym okresie nie było sprzedaży nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych pod drogi publiczne, a więc nie było podstaw do uwzględnienie w badanym rynku nieruchomości tych miast. Określając wartość nieruchomości położonych na terenie miasta K. biegły pominął również transakcje sprzedaży nieruchomości położonych na terenie miast: L. i Ś.. Biegły stwierdził bowiem, że w Ś. oraz w L. poziom cen transakcyjnych sprzedaży wszystkich typów nieruchomości jest znacznie wyższy, wobec czego nie można uznać, że na obszarze tych miast powiatowych rynek obrotu nieruchomości jest podobny do rynku lokalnego. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko nie budzi wątpliwości co do swej trafności. Przede wszystkim, zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w uzasadnieniu powołanego wyroku, wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 375/13, dokonany przez rzeczoznawcę wybór danych został logicznie uzasadnienie. Niewątpliwie bowiem L. stanowi miasto wojewódzkie, będące największą aglomeracją miejską w Polsce wschodniej, a zatem oczywiste jest, że rynek lokalny nieruchomości położonych na obszarze tej aglomeracji ma cechy swoiste, nieprzystające do cech innych, znacznie mniejszych ośrodków miejskich położonych w regionie, takich jak choćby K.. Podobne uwagi należy odnieść do Ś., który jest miastem położonym w bezpośrednim sąsiedztwie L. i który – z uwagi na takie właśnie usytuowanie – stanowi część tej samej aglomeracji, co potwierdza w szczególności to, że w Ś. znajduje się Port Lotniczy [...]. Dodatkowe znaczenie ma to, że wspomniany Port Lotniczy obsługują połączenia międzynarodowe, co ma niewątpliwie znaczny wpływ na zwiększenie atrakcyjności tej aglomeracji miejskiej. Nieruchomości położone na terenie miasta Ś. wyróżniają się – na tle pozostałych miast powiatowych regionu – ze względu na zlokalizowane w nim inwestycje infrastrukturalne, takie jak m.in. wytwórnia sprzętu lotniczego. Oczywiste jest zarazem, że zarówno L., jak i Ś., stanowią miasta regionu znacznie bardzie rozwinięte urbanistycznie aniżeli K.. Te okoliczności wskazują więc na odrębność rynku nieruchomości tych miast względem [...], uniemożliwiając tym samym uznanie za podobne transakcji dotyczących nieruchomości położonych na obszarze wspomnianej aglomeracji miejskiej, co trafnie zostało uwypuklone przez organy administracji. Z tych względów nie można zarzucić dowolności biegłemu w określeniu badanego rynku nieruchomości, a tym samym naruszenia prawnie wiążącej oceny prawnej i wytycznych co do dalszego postępowania określonych w powołanym wyroku Sądu z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 375/13. Podkreślić przy tym trzeba, że organy odniosły się wyczerpująco do wszystkich podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności, dotyczących wysokości spornego odszkodowania. W szczególności wskazać trzeba, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organy obu instancji nie miały ustawowego obowiązku zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w trybie art. 18 specustawy w związku z art. 157 u.g.n. Niewątpliwie z przepisu tego wynika, że w sytuacji, w jakiej strona nie zgadza się z treścią sporządzonego na zlecenie organu administracji operatu szacunkowego, którego koszt ponosił tenże organ, to przysługuje jej uprawnienie zwrócenia się do właściwej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem sporządzenia oceny prawidłowości operatu szacunkowego, której to oceny dokonuje w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy cywilnoprawnej o dokonanie tej oceny. Oczywistym jest, że koszt takiej umowy obciąża ten podmiot, który zwraca się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie weryfikacji sporządzonego operatu szacunkowego. Pamiętać trzeba, co jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że jakkolwiek przepis art. 157 u.g.n. stwarza możliwość dokonania oceny istniejącego operatu w opisany wyżej sposób, to nie oznacza to, że jest to jedyny dopuszczalny prawem sposób weryfikacji trafności jego treści. Sądy wskazują bowiem, że z istoty postępowania administracyjnego wynika, że dowód z operatu szacunkowego podlega ocenie organu administracji publicznej tak jak każdy inny dowód w sprawie na podstawie art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a., lecz merytorycznie wiąże organ w tym sensie, że organ nie może samodzielnie zmienić obliczeń rzeczoznawcy. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W razie stwierdzenia przez organ z własnej inicjatywy lub pod wpływem twierdzeń strony i zgromadzonych przez nią dowodów, na przykład w postaci kontrekspertyzy własnej, bądź negatywnej oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, że istnieją wątpliwości co do prawidłowości operatu – może on, o ile uzna, że zachodzi taka potrzeba, wezwać rzeczoznawcę do złożenia wyjaśnień lub do uzupełnienia dotychczasowej opinii bądź zlecić wykonanie operatu innemu rzeczoznawcy. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu decyduje zatem dopiero powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości sporządzenia operatu. Organy administracji trafnie stwierdziły, że zaktualizowane operaty, sporządzone w dniu 10 listopada 2014 r., których aktualność biegły potwierdził pismami z dnia 8 grudnia 2016 r., dawały podstawę do ustalenia wartości opisanych na wstępie nieruchomości. Oczywiste jest przy tym, że oceny prawidłowości tych operatów, z uwagi na datę ich sporządzenia, nie mógł dokonywać Sąd w powołanym wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 375/13. Podkreślenia więc wymaga, że skoro strona skarżąca miał prawo skorzystać – we własnym zakresie – z możliwości weryfikacji operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu w drodze dokonania jego oceny – na swój koszt – przez właściwą organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, lecz tego nie uczyniła, to nie może z tego powodu stawiać zarzutu organom co do niewyjaśnienia istoty sprawy. Obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania w tej sprawie było wnikliwe i wszechstronne odniesienie się do tych zarzutów, w tym dokładne przeanalizowanie treści tego operatu, co organy niewątpliwie uczyniły. Nie budzi przy tym wątpliwości, że jak wskazano wyżej, organy te nie miały obowiązku zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w trybie art. 157 u.g.n. Nieuzasadnione są również pozostałe zarzuty strony skarżącej. Zdaniem Sądu, organy administracji nie naruszyły w niniejszej sprawie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) oddalił skargę.