II SA/Lu 593/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi T. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia T. M. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] Wskazanym postanowieniem organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] maja 2020r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] nakazującą W. M. wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego na dz. nr ewid.[...] w miejscowości S., gm. S., w części wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym: konstrukcję dachu wraz z pokryciem, dwie lukarny, ścianki kolankowe ponad belkami stropowymi, belki stropowe, płytę stropową nad wejściem do budynku wraz ze słupem, ściany budynku z pustaków ceramicznych o wymiarach 7,23 x 5,23 m od strony dz. nr ewid. [...], nadbudowane ściany na istniejących ścianach budynku gospodarczego. Organ wyjaśnił, że skarżący domagając się wznowienia podnosił, że nie został przez organ uznany za inwestora, kierując decyzję nakazującą rozbiórkę spornego budynku wyłącznie do jego żony W. M., pomimo, że to on wykonał ten budynek "sposobem gospodarczym". Skarżący podniósł, że o nakazie rozbiórki dowiedział się w dniu [...] maja 2020 r. z decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.. Wcześniej sprawą zajmowała się wyłącznie jego żona, a on nie miał dostępu do akt sprawy; jako podstawę wznowienia postępowania wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a Organ I instancji przyznał, że skarżący nie był stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Stronami byli prawidłowo właściciele sąsiednich nieruchomości i W. M. stosownie do art. 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., dalej jako "pr. bud."), natomiast nie było podstaw by za inwestora, a więc stronę postępowania uznać skarżącego. To bowiem W. M. jako inwestorka dokonała w dniu [...] listopada 2009 r. dokonała w Starostwie Powiatowym w C. zgłoszenia zamiaru budowy spornego budynku, a w dniu [...] kwietnia 2013 r. wraz z brakującą dokumentacją projektową przedłożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazując, że jest właścicielką działki nr ewid.[...] objętej inwestycją. Również podczas kontroli w dniu [...] września 2012 r. i oględzin w dniu [...] września 2015 r. wskazywała, że to ona buduje budynek, nie wspominając o mężu jako inwestorze. Zdaniem organu I instancji to, że inwestorką była tylko W. M. potwierdził także Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Lublinie w wyroku z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 31/14 oraz L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2018 r. odmawiającej W. M. stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę. Organ ten w uzasadnieniu wskazał jednoznacznie, że decyzja została skierowana do właściwego adresata tj. wyłącznie do W. M. jako inwestorki i właścicielki działki nr ewid.[...] Ponadto organ I sentencji stwierdził, że skarżący T. M. musiał wiedzieć o decyzji nakazującej rozbiórkę co najmniej [...] listopada 2017 r. tj. w dniu złożenia przez W. M. wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji; wniosek o wznowienie jest więc spóźniony. Mając na uwadze powyższe organ I instancji na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia, Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy to postanowienie. W pierwszej kolejności organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 145 § 1 k.p.a., art. 145 § 4 pkt 4 k.p.a., art. 147 k.p.a., art. 148 § 1 i 2 k.p.a., art. 149 k.p.a. wyjaśniając przesłanki i tryb wznowienia postępowania. Następnie organ wyjaśnił, że z uwagi na to, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., ustaleniu podlegało to, czy wniosek został złożony przez podmiot będący stroną postępowania oraz czy zachowany został ustawowy termin do złożenia tego wniosku przewidziany w art. 148 § 2 k.p.a. tj. jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji słusznie uznał, że T. M. nie przysługuje status inwestora w postępowaniu dotyczącym rozbiórki spornego budynku gospodarczego, a w konsekwencji że nie przysługiwał mu status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem nakazu rozbiórki tego budynku, w tym zakresie organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia i argumentację organu I instancji. Analizując natomiast zachowanie ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie organ odwoławczy wskazał, że bieg terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu decyzji w obrocie prawnym. Istotne jest, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Ponadto, to na stronie żądającej wznowienia postępowania ciąży obowiązek udowodnienia terminowości wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Wznowienie postępowania jest bowiem instytucją nadzwyczajną a wznowienie postępowania ze spóźnionego wniosku godziłoby wprost w zasadę trwałości decyzji ostatecznej – na potwierdzenie tego stanowiska organ powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Podkreślił, że to strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o decyzji stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego, przy czym organ swobodnie ocenia dowody w tej mierze i może uznać za dostateczny dowód nawet oświadczenie strony, tłumacząc w uzasadnieniu, dlaczego dał wiarę temu oświadczeniu strony (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 1998 r., sygn. akt III SA 2802/97). Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nakazującą rozbiórkę spornego budynku zostało złożone po terminie, gdyż T. M. o tym, że nie jest adresatem tej decyzji mógł wiedzieć już w dniu [...] listopada 2017 r. tj. w dniu złożenia przez W. M. wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Przemawia za tym również to, że podpis T. M. widnieje na wielu zwrotnych potwierdzeniach odbioru korespondencji kierowanej przez organ budowlany do W. M. np. potwierdzenie odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] września 2012 r. (k. 28), potwierdzenie odbioru zawiadomienia o oględzinach z dnia [...] sierpnia 2015 r. (k. 137), potwierdzenie odbioru decyzji PINB w C. z dnia [...] kwietnia 2017 r. odmawiającej zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. (k. 220), potwierdzenie odbioru decyzji PINB w C. z dnia [...] lipca 2017 r. odmawiającej zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. (k. 234). W związku z tym, twierdzenia T. M., że "nie miał dostępu do akt sprawy", a o decyzji z [...] czerwca 2016 r. dowiedział się dopiero [...] maja 2020r. są niewiarygodne, w konsekwencji zasadna była odmowa wznowienia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. M. domagał się uchylenia postanowienia organu odwoławczego, zarzucając jego wydanie z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. art. 7, 77, 7a i 8 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że jedynym inwestorem prac budowlanych objętych decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. była jego żona W. M., co doprowadziło do bezzasadnego pominięcia go jako strony postępowania. Podniósł, że we wszystkich dotychczasowych pismach związanych ze sprawą jego żona W. M. podnosiła, że inwestycję realizowała wspólnie z nim, wyjaśniając, że część prac skarżący wykonywał "sposobem gospodarczym", zaś zakup materiałów był finansowany ze środków wspólnych małżonków. Zarzucił, że organ bezzasadnie przyjął, że o statusie inwestora w rozumieniu Prawa budowlanego decyduje wyłącznie to, kto jest właścicielem działki. W konsekwencji, jego zdaniem, organ naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, pozbawiając go możliwości udziału w postępowaniu w którym wydano decyzję nakazującą rozbiórkę wybudowanego przez niego budynku. Naruszenie zasad powinno być natomiast traktowane jak naruszenie prawa - w wyroku z dnia 4 czerwca 1982 r. (I SA 258/82) NSA stwierdził, że zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażone zwłaszcza w art. 7-11 k.p.a., są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury. Naruszenie zasad ogólnych jest naruszeniem prawa, które skutkować może wadliwością decyzji administracyjnej zagrożonej sankcją wzruszalności decyzji (art. 145, 154, 155 k.p.a.), sankcją nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.), odpowiedzialnością odszkodowawczą albo odpowiedzialnością dyscyplinarną pracownika organu administracji publicznej. Dodatkowo skarżący podniósł, że sporny budynek miał pierwotnie wymiary 7 m x 5 m i mógł być wzniesiony na podstawie zgłoszenia, którego dokonał wraz z żoną, dlatego skarżący nie rozumie nakazu rozbiórki. Podkreślił, że nie rozumie także tego, że organy nałożyły grzywnę w celu przymuszenia wyłącznie na jego żonę W. M., natomiast faktycznie ściągnęły ją w większości z jego pieniędzy. Podniósł, że rozebrał część budynku (tj. konstrukcję dachu wraz z pokryciem, dwie lukarny, ścianki kolankowe ponad belkami stropowymi, belki stropowe, płytę stropową nad wejściem do budynku wraz ze słupem oraz ocieplenie), co spowodowało, że obecnie budynek ma wymiary określone w zgłoszeniu, dlatego - jego zdaniem - nie ma już podstawy do rozbiórki pozostałej części budynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że kontrola sądu administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do zbadania legalności, a więc zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. Wynika to z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a."). Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie może więc przyznać (bądź odmówić przyznania) świadczenia, bowiem kontroluje wyłącznie to, czy przy wydaniu decyzji organ nie naruszył przepisów postępowania, czy przepisów prawa materialnego. Dodać należy, że w związku z tym, że przedmiotem skargi jest postanowienie, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności tego postanowienia we wskazanym zakresie stwierdzić należy, że nie narusza ono obowiązujących przepisów. Inspektor Nadzoru Budowlanego obszernie i dokładnie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w jakim trybie wszczyna się postępowanie wznowieniowe (na wniosek bądź z urzędu – art. 147 k.p.a.), jakie są jego etapy, przesłanki i terminy na złożenie wniosku o wznowienie. W tym miejscu należy więc przypomnieć, że jedną z podstaw wznowienia jest pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a Taką podstawę wskazał skarżący domagając się wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2016r. nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego na dz. nr ewid.[...] w miejscowości S., gm. S.. Stosownie zaś do art. 147 k.p.a. - wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony, a zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. - termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z tej przyczyny biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W świetle art. 149 § 1 i 3 k.p.a. zarówno wznowienie, jak i odmowa wznowienia następuje w drodze postanowienia. Z przepisu tego wynika, że dopiero na skutek postanowienia o wznowieniu, organ będzie mógł przeprowadzić postępowanie wznowieniowe, w którym zbada, czy rzeczywiście wskazana we wniosku podstawa wznowienia istnieje, a jeśli tak, przeprowadzi ponownie postępowanie i jeszcze raz rozstrzygnie sprawę, wydając jedną z decyzji wymienionych w art. 151 § 1 i 2 k.p.a. (odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy bądź stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa). Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania jest możliwe tylko wówczas, gdy zostaną łącznie spełnione dwa warunki: wniosek o wznowienie opiera się na ustawowych podstawach wymienionych w art. 145 – 145 b k.p.a. oraz gdy wniosek został złożony z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 k.p.a. Stwierdzenie nieprzywołania kodeksowych przesłanek wznowienia postępowania lub złożenie wniosku po terminie stanowi wystarczającą podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, bez potrzeby badania innych okoliczności. Bezspornie skarżący we wniosku o wznowienie powołał ustawową podstawę wznowienia tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., natomiast rację mają organy, że nie złożył wniosku z zachowaniem terminu, o którym mowa w przytoczonym wyżej art. 148 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że "dowiedzenie się o wydaniu decyzji" nie oznacza zapoznania się z pełną treścią decyzji. "Dla zachowania terminu liczy się data faktycznego dowiedzenia się o treści decyzji, która jest okolicznością obiektywną. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania o wznowienie postępowania". (wyrok NSA z 17 września 2020 r., II OSK 1340/20). "Z punktu widzenia oceny, od kiedy rozpoczął bieg miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, istotne jest tylko to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu". (wyrok WSA w Krakowie z 24 czerwca 2020 r., II SA/Kr 1563/19). Przenosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy za trafną uznać ocenę organów, że skarżący wiedział o wydaniu kwestionowanej decyzji znacznie wcześniej, niż – jak podnosi - [...] maja 2020 r. Należy bowiem zauważyć, że decyzja została wydana ponad cztery lata temu - [...] czerwca 2016r. i do tej pory toczą się różne postępowania związane z tą decyzją i spornym budynkiem, w toku których do żony skarżącego, jako inwestorki i adresata kwestionowanej decyzji nakazującej rozbiórkę, kierowane są pisma organów nadzoru budowlanego. Z akt wynika, że skarżący mieszka ze swoją żoną i jako "dorosły domownik" wielokrotnie odbierał tę korespondencję (np. k. 237, 221, 140 akt admin. I instancji). Już tylko to pozwalało organom na przyjęcie, że skarżący wiedział o wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę znacznie wcześniej, niż [...] maja 2020r. Skarżący przecież sam podkreśla, że to on był inwestorem spornego budynku (wykonał go "sposobem gospodarczym") i podnosi, że jego żona od początku informowała o tym organy, nie sposób uznać w tej sytuacji za racjonalne, by żona nie powiadomiła go o toczącym się przed organami nadzoru budowlanego postępowaniu i nakazie rozbiórki dotyczącym budynku zrealizowanego przez niego samego. Ponadto w skardze skarżący wprost wyjaśnia, że na skutek wydanej decyzji dokonał częściowej rozbiórki budynku, wskazując szczegółowo zakres wykonanych przez niego prac budowlanych, i podnosi, że w związku z tym postępowanie egzekucyjne dotyczące tego budynku nie powinno się toczyć. Z akt wynika, że ta częściowa rozbiórka miała miejsce już 2018r., w związku z czym W. M. domagała się uchylenia decyzji rozbiórkowej (k. 275). Powyższe okoliczności - w ocenie Sądu - jednoznacznie potwierdzają, że skarżący o decyzji wiedział znacznie wcześniej, niż [...] maja 2020r. W związku z tym, że skarżący nie zachował terminu do złożenia wniosku o wznowienie, co uzasadniało wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, organ nie był uprawniony do oceny przesłanek wznowienia, tj. do badania, czy skarżący posiadał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 2016r. "Istnienie podstaw do wznowienia postępowania może być przedmiotem postępowania wyjaśniającego, prowadzonego dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania" (zob. wyroki NSA z 13 listopada 1987 r., I SA 1326/86; z 18 lutego 1998 r., I SA/Lu 78/97, z 2 czerwca 1998 r., IV SA 1177/96). W takiej sytuacji "organ administracji nie może zatem odmówić wznowienia postępowania, powołując się na niezasadność przytoczonych w żądaniu podstaw do wznowienia" (zob. wyroki NSA z 20 czerwca 1991 r., IV SA 487/91; z 5 marca 1998 r., I SA 1307/97, z 11 września 1998 r., II SA 756/98). Ocena przymiotu strony skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. była więc przedwczesna i nie mogła uzasadniać postanowienia o odmowie wznowienia. Mimo to, zaskarżone postanowienie nie podlega uchyleniu, ponieważ wznowienie postępowania nie było możliwe ze względu na to, że skarżący złożył wniosek o wznowienie z uchybieniem ustawowego (miesięcznego - licząc od chwili, gdy dowiedział się o wydaniu decyzji) terminu. Z tych względów Sąd, nie rozstrzygając o statusie skarżącego jako strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją stwierdził, że zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu, a więc skarga nie mogła być uwzględniona. Wobec powyższego skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Ubocznie należy wyjaśnić, że zastrzeżenia skarżącego co do egzekucji grzywny w celu przymuszenia, nie mogą być rozpatrywane w niniejszej sprawie. Wątpliwości w tym zakresie skarżący może formułować wobec organu egzekucyjnego, ewentualnie może zaskarżyć akty tego organu do sądu administracyjnego, który w odrębnym postępowaniu będzie uprawniony do ich oceny.