II SA/Lu 593/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 29 maja 2024 r., znak: SKO.41/1477/OS/2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta Lublin z dnia 19 lutego 2024 r. znak: MOPR.D-DPS-OW.4071.0.575.1.2024; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz M. F. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. F. (dalej jako "strona", "skarżąca", "wnioskodawczyni") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 29 maja 2024 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 14 listopada 2023 r. skarżąca zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] o zwolnienie jej z odpłatności w całości za pobyt ojca - J. G. w Domu Pomocy Społecznej dla Kombatantów w B. z powodu rażącego naruszenia przez ojca obowiązków rodzinnych, tj. na podstawie przesłanki z art. 64 pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901, ze zm.; dalej jako: "u.p.s."). Postanowieniem z dnia 19 lutego 2024 r. Prezydent Miasta Lublin odmawiał wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia ww. wniosku strony. Organ I instancji wyjaśnił, że strona nie kwalifikuje się dochodowo do partycypacji w kosztach za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej i nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie zwolnienia ww. z tego obowiązku. Zdaniem organu I instancji postępowanie w przedmiocie zwolnienie będzie mogło być wszczęte jedynie w przypadku zmiany sytuacji dochodowej strony oraz kwalifikowania się jej do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. W wyniku rozpatrzenia zażalenia strony postanowieniem z dnia 29 maja 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wnioskodawczyni należy zstępnych J. G. wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Podniesiono, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje ostateczna decyzja ustalająca skarżącej obowiązek ponoszenia opłaty z tytułu pobytu jej ojca w DPS. Brak obowiązku z w tym zakresie stwierdza decyzją z dnia 22 stycznia 2024 r. Nr MOPR.D-DPS-OW.4071.0.575.2.2024. Wyjaśniono, że spór w sprawie stanowi prawna możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie o zwolnienie z ponoszenia opłat za pobyt J. G. w DPS w sytuacji, gdy obowiązek taki nie powstał. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17 wskazano, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Zwolnienie takie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 u.p.s. Podkreślono, że pojęcia występujące wart. 61 ust. 1 u.p.s., wart. 61 ust. 2a u.p.s., czyli "obowiązani do wnoszenia opłaty", "opłatę za pobyt (...) mogą wnosić", oznaczają ogólny ustawowy obowiązek ponoszenia opłat. Natomiast w art. 64 u.p.s. mowa jest o "osobach wnoszących opłatę", a w art. 64a u.p.s. o "osobach zobowiązanych do wnoszenia opłaty", czyli w tych przypadkach sformułowane pojęcia nie oznaczają ogólnego obowiązku ponoszenia opłat, ale dotyczą takich sytuacji, w których ogólny obowiązek ustawowy przekształcił się w konkretne zobowiązanie do wnoszenia opłaty, czyli ustalone zostały zarówno osoba zobowiązana do wnoszenia opłaty, jak i sama opłata. Kolegium stwierdziło, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym zasadnym było zastosowanie przez organ I instancji art. 61a § 1 k.p.a o odmowie wszczęcia postępowania. Pomimo, iż w świetle przytoczonych regulacji pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" o którym stanowi przepis nie zostały w ustawie skonkretyzowane, jednakże należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Będzie to zatem m.in. przypadek, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie brak obowiązku ponoszenia opłat, gdyż w takiej sytuacji złożony wniosek jest bezprzedmiotowy. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, w skardze do tut. Sądu skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 64 u.p.s. przez błędną wykładnię i w związku z tym nieuprawnione przyjęcie, że kwestia zwolnienia od ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może być rozpatrywana dopiero po uprawomocnieniu się decyzji o ustaleniu zobowiązanego do ponoszenia opłaty i wysokości opłaty, podczas gdy stanowisko to straciło aktualność po dniu 4 października 2019 r., tj. po wejściu w życie art. 64 u.p.s., którego brzmienie wskazuje, że zwolnieniu może podlegać zarówno osoba wnosząca opłatę (taka, co do której została wydana ostateczna decyzja ustalająca wysokość opłaty) lub osoba obowiązana do wnoszenia opłaty (taka, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, ale względem której decyzja ustalająca wysokość opłaty nie została jeszcze wydana lub nie jest ostateczna), co w konsekwencji spowodowało wydanie decyzji bez podstawy prawnej; - art. 61a k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie występują okoliczności uniemożliwiające wszczęcie i prowadzenie sprawy, podczas gdy brak jest obiektywnych przeszkód uniemożliwiających merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącej; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, brak zebrania całego koniecznego materiału dowodowego w sprawie, nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącego wniosków dowodowych (osobowych i z dokumentów), brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do nieustalenia okoliczności będących meritum wniosku tj. przesłanek 64 pkt 7 u.p.s. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, m.in., że brzmienie art. 64 u.p.s. zostało zmienione z dniem 4 października 2019 r. na mocy art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1690), co uszło uwadze obu organom. Wspomnianą nowelizacją do art. 64 u.p.s. dodano, że z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej mogą być zwolnione częściowo lub całkowicie zarówno osoby wnoszące opłatę, jak i osoby obowiązane do wnoszenia opłaty. Rozszerzono zatem krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zwolnienie z opłaty o osoby obowiązane do wnoszenia opłaty. Przedstawiona zmiana art. 64 u.p.s. powoduje, że prezentowany w orzecznictwie pogląd o ograniczeniu w tym przepisie kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o zwolnienie z opłaty do osób wnoszących opłatę stał się nieaktualny. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi. Rozpatrując skargę na podstawie powyższych kryteriów Sąd, nie będąc związany jej zarzutami, stwierdził, że oba wydane w sprawie postanowienia naruszają prawo w sposób powodujący konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia skarżącej z odpłatności za pobyt jej ojca - J. G. w DPS. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w sytuacji, gdy żądanie o wszczęcie postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje dwie przesłanki ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania - przesłankę podmiotową, tj. sytuację, gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania zwróciła się osoba, która nie posiada stosownej legitymacji procesowej, tj. nie jest stroną postępowania, oraz przesłankę przedmiotową, tj. gdy istnieją inne uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca uchwalając art. 61a k.p.a. wprowadził w postępowaniu administracyjnym swego rodzaju postępowanie wstępne, mające na celu weryfikację warunków i możliwości wszczęcia postępowania. Prowadząc postępowanie wstępne organy ograniczają się wyłącznie do zbadania formalnoprawnych warunków jego wszczęcia. W tym postępowaniu wstępnym prowadzenie ewentualnych czynności procesowych jest ograniczone bądź w ogóle niedopuszczalne, albowiem takie czynności muszą odbywać się w ramach procedury administracyjnej, regulowanej przez k.p.a., przy zachowaniu podstawowych zasad postępowania i gwarancji procesowych jego uczestników, a zatem ze swej natury już po wszczęciu postępowania. Oznacza to, że przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania muszą być oczywiste, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2205/17). Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy organy zasadnie uznały, że zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej z dnia 14 listopada 2023 r. o zwolnienie jej z odpłatności za pobyt ojca w DPS na podstawie przesłanki z art. 64 pkt 7 u.p.s., z uwagi na fakt, że nie ustalono wobec skarżącej obowiązku ponoszenia opłaty z tytułu pobytu jej ojca w DPS, co potwierdza decyzja organu I instancji z dnia 22 stycznia 2024 r. Zdaniem Sądu stanowisko organów jest błędne, bowiem uszła ich uwadze zmiana przepisów prawa tj. treści art. 64 u.p.s. Art. 64 w brzmieniu ustalonym przez ustawę nowelizującą z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1690), która weszła w życie w dniu 4 października 2019 r., stanowi, że: "osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (...)". W porównaniu do wcześniejszej wersji przepisu dodano sformułowanie: "obowiązane do wnoszenia opłaty". Motywy prawodawcy, ukierunkowane na rozszerzenie zakresu możliwości zwolnienia z opłaty także na etapie jej ustalania, wynikają również z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej (Sejm VIII kadencji, druk sejmowy nr 3524), w którym wskazano, że dokonana zmiana "poszerza możliwość zwalniania z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, obok osób wnoszących opłatę, również osób zobowiązanych do wnoszenia opłat zgodnie z przepisami ustawy, ale jeszcze ich niewnoszących". W związku z powyższym podkreślić należy, że przedstawiona zmiana art. 64 u.p.s. powoduje, że prezentowany w orzecznictwie pogląd o ograniczeniu w tym przepisie kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o zwolnienie z opłaty do osób wnoszących opłatę stał się nieaktualny. Skoro zaś powyższe unormowanie dopuszcza aktualnie objęcie zwolnieniem z opłaty także osobę obowiązaną do jej wnoszenia, to zwolnienie takie wcale nie musi być poprzedzone skonkretyzowaniem jej obowiązku we wcześniejszej ostatecznej decyzji administracyjnej, a w rezultacie może ona skutecznie domagać się zastosowania tej ulgi w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty. Skarżąca wnioskiem z dnia 14 listopada 2023 r. zwracała się z wnioskiem o zwolnienie od opłat za pobyt ojca w DPS, w którym podniosła okoliczności oraz przedstawiała dokumenty obrazujące jej relacje z ojcem. Zgodnie z art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty (pkt 7). W przedmiotowej sprawie organy obu instancji przyjęły natomiast, że ze względu, iż strona nie ma obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS, postępowanie z jej wniosku o zwolnienie z ponoszenia odpłatności nie może być wszczęte. Jak wskazano wyżej, stanowisko organów jest błędne, wobec zmiany stanu prawnego. W stanie prawnym miarodajnym dla rozstrzygnięcia sprawy, obowiązkiem organu I instancji było rozpatrzenie wniosku skarżącej o zwolnienie z ponoszenia tej opłaty. Wskazać należy, że decyzja wydawana w trybie art. 64 u.p.s. opiera się na uznaniu administracyjnym, o czym świadczy charakterystyczne sformułowanie użyte przez ustawodawcę "osoby [...] można zwolnić z opłaty", co oznacza, że złożenie wniosku o zwolnienie i wystąpienie jednej z przesłanek nie obliguje bezwzględnie organu do wydania decyzji korzystnej dla strony, ale wymaga przeprowadzenia postępowania i skrupulatnego rozważenia, rozstrzygnięcia w tym przedmiocie i uzasadnienia, dlaczego organ zwolnił lub odmówił zwolnienia z opłaty. W przedmiotowej sprawie fakt, że strona na podstawie decyzji organu I instancji z dnia 22 stycznia 2024 r. nie ponosi opłatności za pobyt ojca w DPS wynika z jej sytuacji dochodowej. W przypadku zmiany te sytuacji strona będzie zobowiązana do jej ponoszenia. Natomiast wniosek strony z dnia 14 listopada 2023 r. dotyczy zwolnienie z odpłatności za pobyt ojca w DPS na podstawie przesłanki z art. 64 pkt 7 u.p.s. i w tym zakresie postępowanie przez organ I instancji powinno być przeprowadzone. Brak było zatem podstaw by w sprawie zastosować rozwiązanie przewidziane w art. 61a § 1 k.p.a. W związku z powyższym organy obydwu instancji wydały postanowienia z naruszeniem art. 64 u.p.s., poprzez brak rozważenia możliwości zwolnienia skarżącej z wnoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS, pomimo złożonego w tym przedmiocie wniosku. Odmawiając wszczęcia postępowania organy uchyliły się od wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego i obowiązującego stanu prawnego sprawy, naruszając tym samym przepisy postępowania - art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy rozstrzygające zastosują się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności obowiązkiem organu I instancji będzie wszczęcie postępowania i rozważenie możliwości zwolnienia skarżącej z opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. Każde rozstrzygnięcie (pozytywne lub negatywne) musi zostać wyrażone w rozstrzygnięciu i należycie umotywowane w uzasadnieniu decyzji. Z wyżej przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800). Wskazana kwota obejmuje zwrot kosztów wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości stawki minimalnej (480 zł) oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa.