II SA/Lu 594/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi K. C., H. L., H. C., J. C., R. H., T.. C., W. H. i Z. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu odszkodowania z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wywłaszczeniu oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], znak: [....] Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia [...], znak [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z akt sprawy wynika, że umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia [...] r. rep [...], nieruchomość położona w L. w dzielnicy R., oznaczona jako działki nr 14/1 i nr 363/2 o łącznej powierzchni 1,9430 ha, stanowiąca własność J. C., S. C., K. J. C. i M. H. została sprzedana Skarbowi Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. za cenę 92.466 zł. Nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "O. P." (działka nr 363/2 o pow. 0,6482 ha) oraz osiedla mieszkaniowego "O. S. część II" (działka nr 14/1 o pow. 1,2948 ha). Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpili: K. C., W. H. (poprzednie nazwisko D. zmienione decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] znak [...]), H. L., Z. S., R. H., J. C., H. C., W. C., T. C. - wszyscy reprezentowani przez pełnomocnika. Legitymacja wnioskodawców do działania w niniejszym postępowaniu ustalona została na podstawie postanowień o stwierdzeniu nabycia praw do spadku znajdujących się w aktach sprawy (postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...]., sygn. akt [...], z dnia [...] r. sygn. akt [...] k. 7 i 145). W dniu 31 marca 2010r. Starosta wydał decyzje o zwrocie wywłaszczonej działki nr 4/1 o pow. 0,4027 ha, na której zlokalizowany jest obecnie stadion i pawilon KS B. oraz odmówił zwrotu działki nr 14/11 zajętej pod drogę publiczną – ul. K. Decyzja powyższa została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...]. W wyniku wniesienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Lu 549/10 uwzględnił skargę osób wnioskujących o wzrost nieruchomości i uchylił decyzję Wojewody w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r., w zakresie pkt VI tejże decyzji, co do kwoty 78 600 zł. Następnie decyzją z dnia [...] r. organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty z dnia [...]. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że należy przeprowadzić niezbędne czynności w celu ponownego ustalenia wartości zwracanej nieruchomości, po sporządzeniu przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego. Na powyższą decyzję skargę do WSA w Lublinie złożyli K. C., H. C., J. C., T. K., R. H., W. H., H. L. i Z. S. wszyscy reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrokiem z dnia 22 maja 2012r., sygn. akt II SA/Lu 263/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na decyzję Wojewody z dnia [...]. W ocenie sądu uchybienia proceduralne dotyczące decyzji Starosty, jakie zaistniały w postępowaniu, nie mogły zostać usunięte w postępowaniu odwoławczym, bowiem pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności i wykraczało poza zakres regulacji art. 136 k.p.a. Sąd wskazał ponadto, że organ odwoławczy uchylając decyzję w celu uzupełnienia materiału dowodowego poprzez sporządzenie operatu szacunkowego związany był wytycznymi i oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Lublinie z dnia 20 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Lu 549/10, który w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia odnosząc się do kwestii zwrotu nakładów poczynionych na zwracanej działce nie zakwestionował tego obowiązku istniejącego po stronie podmiotów, na rzecz których dokonywany jest zwrot. Rozstrzygnięcie w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zwrotu kwoty 78.600 zł nie wynikało z braku podstaw prawnych do nałożenia obowiązku zwrotu nakładów, lecz z powodu dostrzeżonych uchybień zawartych w operacie szacunkowym Ponownie rozpoznając sprawę Starosta decyzją z dnia [...], znak [...], działając na podstawie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 5, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1-4, art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zobowiązania wnioskodawców do zwrotu kwoty 78.600,00 zł., określającej wzrost wartości nieruchomości po wywłaszczeniu, w związku z orzeczonym zwrotem części nieruchomości, oznaczonej w dacie wywłaszczenia, jako działka nr 14/1 o pow. 1,2948 ha, położonej w L. przy ul. K. W ocenie organu I instancji w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do ustalenia, czy doszło do zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań dokonanych na niej po wywłaszczeniu i powiększenia odszkodowania należnego Gminie L. o wartość znajdujących się na niej naniesień (nakładów), bowiem poczynione nakłady nie zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji powołał się na stanowisko sądów administracyjnych zawarte w wyrokach NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1971/10, z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 816/11, zgodnie z którymi wskazane w art. 140 ust. 4 ustawy zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań poczynionych na niej po wywłaszczeniu, powiększające wysokość odszkodowania określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty L. wniosła Gmina L. reprezentowana przez Prezydenta Miasta L., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 § 1 kpa i wnosząc o uchylenie w całości ww. decyzji. W ocenie odwołującego organ I instancji nie zastosował się do wskazań organu odwoławczego i nie zlecił wykonania operatu szacunkowego celem określenia wzrostu wartości nieruchomości wskutek działań poczynionych na niej po wywłaszczeniu. Zdaniem strony poczynione na gruncie działania w postaci budowy boiska do rugby wraz z trybunami i infrastrukturą towarzyszącą niewątpliwie spowodowały wzrost jego wartości, a wzrost ten nie był spowodowany zmianami w otoczeniu nieruchomości, czy też zmianami wynikającymi ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym. Ponadto wzrost wartości zwróconej nieruchomości potwierdzony został w operacie szacunkowym z dnia 21 stycznia 2010 r., którego wartości dowodowej nie podważono, a jedynie utracił ważność, tym samym stanowisko organu I instancji, iż w rozpatrywanej sprawie zachodzi jej bezprzedmiotowość jest niezasadne. Skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1836/10, w którym stwierdzono, że pojęcie "działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości" nie odnosi się tylko i wyłącznie do działań stanowiących realizację celu wywłaszczenia. Rozpatrując odwołanie Wojewoda L. decyzją z dnia [...]., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty L. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy analizując treść art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazał że organ I instancji orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości winien był ustalić, czy poczynione na gruncie bezpośrednio po jej wywłaszczeniu działania powodują zmniejszenie, czy też zwiększenie wartości zwracanej nieruchomości, bowiem powołany przepis odnosi się nie tyle do obowiązku zwrotu nakładów poczynionych na zwracanej nieruchomości, a do kategorii zwiększenia się lub zmniejszenia się wartości tej nieruchomości (kwestia atrakcyjności nieruchomości dla potencjalnych nabywców). Ponadto podkreślił, że pojęcie "działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości" ma odmienną treść od pojęcia "nakładów" w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 140 ust. 4 ustawy należy ocenić, czy działania te miały wpływ na wartość nieruchomości - pozytywny bądź negatywny, bez żadnego badania czy stanowiło to realizację celu wywłaszczenia. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Należy przyjąć, że przyrost wartości nieruchomości należy uwzględnić niezależnie od tego, przez kogo - podmiot, na rzecz którego zostało dokonane wywłaszczenie, czy też przez inny podmiot (np. dzierżawcę lub najemcę) zostały poczynione nakłady na nieruchomości. Ustalenia kwoty zmniejszenia bądź zwiększenia wartości, o której mowa w powołanym przepisie, należy dokonać w oparciu o sporządzony w tym celu przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, stosownie do art. 156 ust. 1 ustawy. Organ I instancji powinien również szczegółowo określić, jakie działania (nakłady) na wywłaszczonej nieruchomości zostały poczynione po dniu złożenia wniosku o zwrot, a jakie przed tym dniem. Reasumując, w przypadku podjęcia decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości organ I instancji powinien zlecić sporządzenie i ocenić (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) operat szacunkowy określający ewentualne zaistnienie okoliczności (działań) powodujących zmniejszenie bądź zwiększenie wartości nieruchomości oraz rozważyć skorygowanie ustalonego zwaloryzowanego odszkodowania o kwotę równą różnicy wartości zwracanej nieruchomości określonej na dzień jej zwrotu, biorąc pod uwagę, że wartość nieruchomości w dniu zwrotu należy szacować, biorąc pod uwagę przeznaczenie w planie miejscowym w dniu wywłaszczenia i nie biorąc pod uwagę wpływu zmian w otoczeniu nieruchomości, jakie zaistniały pomiędzy dniem wywłaszczenia a dniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Okoliczności dotyczące zmniejszenia albo zwiększenia wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu była już przedmiotem analizy i oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w wyroku z dnia 20 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 549/10. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. W przedmiotowej sprawie tego rodzaju okoliczności nie zaistniały. W prawomocnym wyroku z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 263/12 WSA również podkreślił, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji w celu uzupełnienia materiału dowodowego poprzez sporządzenie operatu szacunkowego związany był wytycznymi i oceną prawną Sądu zawartymi w powołanym wyroku z dnia 20 grudnia 2010 r. Organ II instancji wykonując wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 grudnia 2010 r. obowiązany był do uzupełnienia sporządzonego w dniu 21 stycznia 2010 r. operatu o tabelę zawierającą sposób obliczenia wartości odtworzeniowej składników budowlanych. Z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 156 ust. 3 ustawy zobowiązany był również do potwierdzenia jego aktualności. Brak możliwości dokonania potwierdzenia aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego spowodował konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu, co do wartości części wywłaszczonej nieruchomości oraz jego oceny dokonanej przez organy obu instancji (art. 15 kpa). Zdaniem Wojewody L. organ I instancji umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe naruszył art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, w związku z art. 140 ust. 4 ustawy, co miało wpływ na podjęcie wadliwego rozstrzygnięcia. Organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że poczynione na zwracanym gruncie nakłady nie były związane z realizacją celu wywłaszczenia, nie odnosząc do kwestii, czy miały one wpływ na zwiększenie, czy też na zmniejszenie jej wartości, biorąc pod uwagę charakter zrealizowanej inwestycji (stadion sportowy). Zdaniem Wojewody L. w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien ustalić, na podstawie art. 140 ust. 4 ustawy, czy w przedmiotowej sprawie doszło do zwiększenia czy też zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości w oparciu o sporządzony w tym celu operat szacunkowy określający wartość zwracanej nieruchomości według jej stanu z dnia wywłaszczenia oraz z dnia zwrotu, dokonać jego oceny oraz podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Ponadto należy wskazać, że w stosunku do części pierwotnie wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, od której roszczenia wnioskodawcy odstąpili, winno być wydane rozstrzygnięcie umarzające postępowanie w tym zakresie. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli: K. C., H. C., J. C., T. C., R. H., W. H., H. L. i Z. S. wszyscy reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ze względu na występowanie przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na skutek rażącego naruszenia przepisów art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów: art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez nie rozpatrzenie sprawy i nie wydanie przez organ odwoławczy orzeczenia co do istoty, lecz wydanie decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji wydana została w zgodności z przepisami postępowania, a zakres sprawy wskazany przez organ odwoławczy jako potrzebny do dalszego wyjaśnienia, nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, art. 75 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez to, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności trzech protokołów oględzin zwróconej nieruchomości i nie wskazał przyczyn, z powodu których odmówił mocy dowodowej tym protokołom, jak i art. 16 § 1 K.p.a. przez dokonanie ustaleń sprzecznych z ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu ostatecznej decyzji Starosty L. o zwrocie nieruchomości w części odnoszącej się do problematyki zwrotu nieruchomości oraz art. 12 § 1 i 2 K.p.a. przez bezpodstawne przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia i błędne przyjęcie, iż zachodzi potrzeba sporządzenia operatu szacunkowego dotyczącego zwróconej nieruchomości, gdy okoliczności sprawy zostały wyjaśnione. W uzasadnieniu wyjaśnili, że po złożeniu wniosku o zwrot w grudniu 2000 r. nie dokonano na nieruchomości nowych nakładów. L. S. M., na potrzeby której nastąpiło wywłaszczenie, nigdy nie objęła w posiadanie nieruchomości i nie inwestowania na niej. Jedynie z wniosku Klubu Sportowego na jego rzecz została wydana w dniu 23 marca 1977r. decyzji o pozwoleniu na budowę pawilonu i zespołu boisk. Jak wynika z akt sprawy umowę dzierżawy Klub zawarł ze Skarbem Państwa dopiero w dniu 21 maja 1985 r. Zdaniem skarżących okoliczność ta świadczy, że powyższe pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji bezprzedmiotowe jest ustalanie wartości nakładów dokonanych przez Klub Sportowy, gdy nakłady te nie zostały poniesione w celu zgodnym z celem wywłaszczenia. Rozliczenie nakładów nie związanych z celem wywłaszczenia, poniesionych przez Klub jako osobę trzecią, na nieruchomość podlegającą zwrotowi, należy do sfery stosunków cywilnoprawnych. Ponadto – zdaniem skarżących – błędny jest pogląd, że ustalenie wartości nakładów jest niezbędne dla ukazania atrakcyjności nieruchomości dla potencjalnych nabywców. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają bowiem regulacji o zabezpieczeniu interesów potencjalnych nabywców. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - że nie zasadny jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...]. Wskazał, że przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć naruszenie wyraźnej nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego. Takie naruszenie zachodzi również, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu nawet, jeśli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego, prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Wskazać należy, że przedmiotowa sprawa była już dwukrotnie przedmiotem oceny sądowej. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Lu 549/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę osób wnioskujących o wzrost nieruchomości i uchylił decyzję Wojewody L. z dnia [...] w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...], w zakresie pkt VI tejże decyzji, co do kwoty 78 600 zł. Następnie w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda L. decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Starosty L. z dnia [...], w zakresie pkt VI tejże decyzji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku zaskarżenia do WSA w Lublinie powyższej decyzji Wojewody wyrokiem z dnia 22 maja 2012r., sygn. akt II SA/Lu 263/12 oddalił skargę. Oznacza to, że dokonana obecnie kontrola legalności zaskarżonej decyzji musi zostać przeprowadzona w kontekście przedstawionej przez Sąd wykładni prawa oraz wytycznych, co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu przywołanych wyroków. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Związanie Sądu oceną prawną zawartą w wyroku oznacza, że wywiera ona skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani Sąd Administracyjny orzekający ponownie w tej samej sprawie nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego – co w niniejszym postępowaniu nie miało miejsca. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania, co do dalszego postępowania działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowanym w sprawie, której dotyczyło postępowanie administracyjne podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Podkreślić przy tym należy, że związanie ocena prawną i wskazania, co do dalszego postępowania samego sądu oznacza natomiast, że Sąd zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie poglądowi wyrażonemu we wcześniejszym postanowieniu. Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Wojewoda L. wydając zaskarżoną decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a. zastosował się do wskazań zawartych w wyrokach WSA z dnia 20 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Lu 549/10 oraz z dnia 22 maja 2012r., sygn. akt II SA/Lu 263/12. Organ odwoławczy uchylając decyzję w celu uzupełnienia materiału dowodowego poprzez sporządzenie operatu szacunkowego związany był wytycznymi i oceną prawną Sądu zawartymi przede wszystkim w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 549/10. Sąd bowiem odnosząc się wówczas do kwestii zwrotu nakładów poczynionych na zwracanej działce w żaden sposób nie zakwestionował tego obowiązku, jako istniejącego po stronie podmiotów, na rzecz których dokonywany jest zwrot. Rozstrzygnięcie Sądu uchylające zaskarżoną decyzję w części dotyczącej tego obowiązku nie wynikało z uwagi na brak podstaw prawnych do nałożenia na skarżących obowiązku zwrotu tych nakładów, lecz z powodu dostrzeżonych uchybień jakie zawierał w tym zakresie sporządzony - również na okoliczność określenia wartości tych nakładów - operat szacunkowy. Nie ulega wątpliwości, że sporządzenie na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania. Uzasadnia to konieczność zastosowania przez organ odwoławczy – na co wskazywał już WSA w Lublinie w wyroku z dnia 22 maja 2012r. - przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, że nie można stwierdzić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na rozbieżność poglądów doktryny i orzecznictwa sądów. Odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być bowiem podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie ma cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. (por. wyroki NSA z dnia 21 grudnia 1994 r., sygn. akt III SA 640/94 oraz z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1418/06, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.