II SA/Lu 595/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz, Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 1; II. zasądza od Wojewody na rzecz K. K. 200 zł (dwieście złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 27 lutego 2012 r., nr [...], Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku K. K. o zwrot części wywłaszczonej działki oznaczonej jako projektowane działki nr "a" o powierzchni 0,0067 ha, nr "b" o powierzchni 0,0078 ha i nr "c" o powierzchni 0,0027 ha, położonych w L. przy ul. H., stanowiącej część dawnych działek nr "d" i nr "e", orzekł o ich zwrocie na rzecz wnioskodawcy oraz stwierdził, że zwrot nieruchomości następuje bez odszkodowania na rzecz Gminy L. Starosta [...] podkreślił, że w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy zasadnym jest stwierdzenie, że wspomniana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, wobec czego zachodziły przesłanki do orzeczenia o jej zwrocie na rzecz K. K. Zdaniem organu, brak było jednak podstaw do orzekania, na podstawie art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o obowiązku zwrotu ustalonego odszkodowania. W sprawie tej jest bowiem bezspornym, że odszkodowanie za część dawnej działki nr "e" nie zostało ustalone, zaś odszkodowanie za część dawnej działki nr "d", ustalone na rzecz K. K. decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 3 sierpnia 1984 r., w kwocie 103 686,00 zł, nie zostało mu nigdy wypłacone, a jedynie przekazano je do depozytu sądowego w dniu 23 listopada 1988 r. Złożenie do depozytu sądowego ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, które nigdy nie zostało z depozytu odebrane, nie może, w ocenie Starosty [...], rodzić po stronie wnioskodawcy obowiązku zwrotu tego odszkodowania. Odwołanie od tej decyzji – w części dotyczącej odszkodowania – wniosła Gmina L., reprezentowany przez Prezydenta Miasta L. Wojewoda [...] decyzją z dnia 13 sierpnia 2012 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Staroście [...]. Organ odwoławczy wskazał, że wobec niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy orzeczenie o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako dawna działka nr "e" było co najmniej przedwczesne. W ocenie Wojewody [...], z naruszeniem prawa zapadło również rozstrzygnięcie o zwrocie projektowanej działki nr "a" bez odszkodowania na rzecz Gminy L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 834/12, uchylił wskazaną decyzję Wojewody [...] i nakazał temu organowi wydanie rozstrzygnięcia wyłącznie w zakresie wskazanym w odwołaniu Prezydenta Miasta L., to jest co do obowiązku zwrotu odszkodowania. Decyzją z dnia 17 maja 2012 r., nr [...], Wojewoda [...]: uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części objętej punktem V sentencji, to jest w zakresie zwrotu nieruchomości bez odszkodowania na rzecz Gminy L. i przekazał w tym zakresie sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (punkt 1), a w pozostałej części – utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy (pkt 2). Zdaniem Wojewody [...] zasadne były zarzuty odwołania co do orzeczenia zwrotu projektowanej działki nr ewid. "a" o powierzchni 67 m2, bez konieczności zwrotu przez wnioskodawcę odszkodowania na rzecz Gminy L. Organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do art. 470 Kodeksu cywilnego złożenie do depozytu sądowego odszkodowania należnego K. K. za wskazaną część wywłaszczonej nieruchomości, było równoznaczne z wypłatą tego odszkodowania. Okoliczność, że wnioskodawca faktycznie nie podjął z depozytu sądowego powyższej sumy pieniężnej nie ma wpływu na ocenę tej kwestii. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Wojewody [...] złożył K. K., wnosząc o jej uchylenie w części objętej punktem I sentencji. Zdaniem skarżącego samo złożenie przedmiotu świadczenia do depozytu sądowego nie zwalnia wierzyciela z zobowiązania i nie powoduje wygaśnięcia tego zobowiązania. Skutek taki następuje jednie w razie dobrowolnego odebrania przedmiotu świadczenia z depozytu sądowego albo w wyniku orzeczenia sądu, wydanego z powództwa dłużnika, stwierdzającego, że złożenie do depozytu było ważne. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z powyższych okoliczności, a zatem złożenie sumy odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość do depozytu sądowego nie wywołało definitywnego skutku w postaci wygaśnięcia zobowiązania Skarbu Państwa wobec skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Podkreślić należy, że Sąd uwzględnił skargę również z uwagi na wady, które miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), a które nie zostały podniesione w skardze. Zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: "ustawa") w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie. Interpretując przepis art. 140 ustawy należy podkreślić, że wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości pociąga za sobą obowiązek zwrotu uprzednio otrzymanego odszkodowania. Podkreślić jednak trzeba, że samo przyznanie w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania nie powoduje powstania takiego obowiązku, gdyż konieczne jest ustalenie, czy takie odszkodowanie zostało wypłacone. Podzielić należy pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2009 r. (sygn. akt I OSK 1499/08), dotyczący art. 140 ust. 1 ustawy w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną art. 1 pkt 91 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), że jakkolwiek przepis ten do dnia 21 września 2004 r. nakazywał organowi wydanie orzeczenia w przedmiocie zwrotu "wypłaconego" odszkodowania – zaś po tej dacie wskazuje na konieczność nakazania zwrotu "ustalonego" odszkodowania – to "nie można przyjąć, że dokonana nowelizacja miała na celu oderwanie obowiązku zwrotu odszkodowania ustalonego w drodze decyzji od faktu jego rzeczywistego wypłacenia". W tym przypadku, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący, konieczne jest dokonanie wykładni wspomnianego przepisu ustawy nie tylko przy użyciu dyrektyw wykładni językowej. Przepis ten służy realizacji zasady ekwiwalentności, dotyczy on bowiem kwestii rozliczeń związanych ze zwrotem odszkodowania uzyskanego w przeszłości przez poprzedniego właściciela nieruchomości w zamian za zwracaną nieruchomość. Niewątpliwie kluczowe znaczenie ma w tym przypadku z jednej strony oczywisty obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a z drugiej strony konieczność zwrotu sumy pieniężnej wypłaconej jako ekwiwalent za tę nieruchomość. Z tego powodu nie jest obojętne dla rozstrzygnięcia omawianej kwestii, czy odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną było faktycznie wypłacone, czy też zostało ono jedynie "ustalone", a nie było realnie "wypłacone". Zasadę tę wyraził w zwięzły sposób NSA w powołanym wyroku, wskazując, że "nie sposób zwrócić czegoś, czego się wcześniej nie otrzymało". Obowiązkiem Sądu i organów administracji stosujących przepisy prawa jest dokonywanie takiej wykładni tychże przepisów, która w sposób najpełniejszy odzwierciedlać będzie wartości konstytucyjne. W niniejszej sprawie, ze względu na jej przedmiot, podstawowe znaczenie ma przepis art. 21 Konstytucji, który formułuje zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia, zaś wywłaszczenie, stanowiące wyjątek od tej zasady, uznaje za "dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". W ocenie Sądu również na podstawie tego przepisu nie można wnioskować, by intencją ustawodawcy, w razie orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na osobie uprawnionej, było nałożenie na poprzedniego jej właściciela bądź jego następców pranych, obowiązek zwrotu odszkodowania, które faktycznie nie zostało mu wypłacone. Powyższe uwagi należy mieć także na względzie dokonując wykładni art. 470 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej: "K.c."). Zgodnie z tym przepisem, ważne złożenie do depozytu sądowego ma takie same skutki jak spełnienie świadczenia i zobowiązuje wierzyciela do zwrotu dłużnikowi kosztów złożenia. Należy podkreślić, że zasadniczym celem złożenia świadczenia do depozytu sądowego jest zaspokojenie wierzyciela i doprowadzenie do wygaśnięcia zobowiązania. W doktrynie oraz w orzecznictwie wskazuje się, że do wygaśnięcia zobowiązania na skutek złożenia przedmiotu świadczenia do depozytu sądowego dochodzi w dwóch przypadkach. Po pierwsze sytuacja taka ma miejsce, gdy wierzyciel dobrowolnie odbierze przedmiot świadczenia z depozytu sądowego, po drugie zaś – gdy sąd w odrębnym procesie o zasądzenie świadczenia (w razie jego wytoczenia) ustali, że złożenie przedmiotu świadczenia do depozytu sądowego było ważne i skuteczne w rozumieniu art. 470 K.c. Dopóki nie zajdą wskazane wyżej okoliczności, złożenie przedmiotu świadczenia do depozytu powoduje wyłącznie skutki tymczasowe (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 maja 2004 r., sygn. akt IV CK 237/03, LEX nr 488949; wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 26 maja 2006 r., sygn. akt I ACa 594/06, LEX nr 217209; M. Pyziak-Szafnicka, Skutki złożenia świadczenia do depozytu sądowego (w:) System prawa prywatnego, Tom 6, Prawo zobowiązań – część ogólna, Adam Olejniczak (red.), Warszawa 2009, s. 1206-1207; K. Zagrobelny (w:) Kodeks cywilny. Komentarz, E. Gniewek, P. Machnikowski (red.), Warszawa 2013, s. 877; Z. Gawlik (w:) Kodeks cywilny. Komentarz, A. Kidyba (red.), Warszawa 2010, s. 603; W. Popiołek, Komentarz do art. 470 K.c. (w:) Kodeks cywilny. Komentarz, K. Pietrzykowski (red.), Warszawa 2014, SIP Legalis, nb. 4). W niniejszej sprawie, co jest poza sporem, nie wystąpiła żadna ze wskazanych wyżej okoliczności, gdyż ani skarżący nie odebrał z depozytu sądowego sumy odszkodowania ustalonego za część dawnej działki nr "d", ani nie zostało wydane przez sąd powszechny orzeczenie z powództwa dłużnika stwierdzające, że złożenie tego odszkodowania do depozytu było ważne. Z powyższego wynika, że wbrew stanowisku, jakie przyjął w zaskarżonej decyzji Wojewoda [...], złożenie w dniu 23 listopada 1988 r. do depozytu sądowego odszkodowania za część dawnej działki nr "d", ustalonego na rzecz skarżącego decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 3 sierpnia 1984 r., w kwocie 103 686,00 zł, nie wywołało "automatycznie" skutku w postaci wygaśnięcie zobowiązania Skarbu Państwa z tego tytułu względem skarżącego. Nie można tym samym uznać, że podjęcie tej czynności było równoznaczne z "wypłatą" skarżącemu wspomnianego odszkodowania. Brak było więc podstaw – w tej sytuacji – do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w części objętej punktem V sentencji, to jest w zakresie zwrotu nieruchomości bez odszkodowania na rzecz Gminy L. oraz przekazania w tym zakresie sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a."). Wydanie na podstawie tego ostatniego przepisu zaskarżonej decyzji (w części objętej pkt. 1 jej sentencji) budzi wątpliwości również z innych przyczyn. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy zauważyć, że powyższy przepis pozwala na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji "w całości", a nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji jedynie "w części". Wojewoda [...] nie mógł zatem wydać rozstrzygnięcia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tylko co do części decyzji Starosty [...] 27 lutego 2012 r. orzekającej o zwrocie projektowanej działki nr "a" bez odszkodowania na rzecz Gminy L. W tym zakresie, Wojewoda [...] mógł jedynie zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który pozwala na organowi odwoławczemu na wydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy albo umarzającą postępowanie pierwszej instancji w części. W wyniku powyższych uchybień organ odwoławczy naruszył także przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 K.p.a. Organ ten nie wyjaśnił bowiem należycie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz bezpodstawne uchylił się od ich oceny. Tym samym zaskarżona decyzja narusza również art. 107 § 3 K.p.a. zobowiązujący organy administracji do wyczerpującego przedstawienia podstawy faktycznej i prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze wskazane wyżej naruszenia prawa Sąd zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję w części obejmującej jej punkt 1, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Obowiązkiem tego organu będzie w szczególności rozważenie, czy w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności świadczące o spełnieniu określonych w art. 140 ust. 1 ustawy przesłanek nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu odszkodowania ustalonego za część wywłaszczonej nieruchomości. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.