II SA/Lu 595/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi B. S. i J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania B. i J. S., Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. L. z [...] r., znak: [...], odmawiającą nakazania J. i Z. K. rozbiórki dachu balkonu przy mieszkaniu nr [...] na parterze w budynku wielorodzinnym na działce nr [...] położonej w P. przy ul. [...]. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Na wniosek B. i J. S. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wszczął postępowanie w przedmiocie legalności przebudowy balkonu przy mieszkaniu nr [...] na parterze w budynku wielorodzinnym na działce nr [...]. Podczas oględzin [...] r. ustalono, że na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] znajduje się balkon o wymiarach 3,60 m x 2,08 m, posadowiony na czterech słupach o wymiarach 0,12 m x 0,12 m. Słupy posadowione są w rozstawie 1,47 m x 2,98 m i 0,24 m. Płyta balkonowa żelbetowa o grubości 0,12 m - 0,13 m, wykonana jest ze spadkiem w kierunku południowym i spoczywa na konstrukcji stalowej opartej na słupach. Na balkonie zamocowana jest balustrada o wysokości 1,10 m. Przedmiotowy balkon został wykonany na wysokości 1,20 m od poziomu terenu. Nad całością balkonu wykonana została konstrukcja dachu oparta na czterech słupach stalowych. Balkon usytuowany jest w odległości 10,22 m od krawędzi jezdni. Organ pierwszej instancji ustalił, że przebudowa balkonu prowadzona jest od października 2017 r. na podstawie ostatecznej decyzji Starosty O. z [...] r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. K. pozwolenia na budowę. Postanowieniem z [...] r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wstrzymał J. i Z. K. roboty budowlane prowadzone przy przebudowie balkonu oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, która miała wykazać, czy roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. J. i Z. K. [...] r. przedłożyli ocenę stanu technicznego balkonu, opracowaną przez mgr inż. E. P. posiadającą uprawnienia budowlane nr [...] W treści ekspertyzy stwierdzono w oparciu o inwentaryzację, wizję lokalną, ocenę stanu technicznego i kontrolne obliczenia statyczne oraz analizę konstrukcyjną, że balkon wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną. Uznano, że stan istniejących elementów konstrukcyjnych balkonu nie budzi zastrzeżeń, a dokończenie robót nie będzie miało negatywnego wpływu na stan techniczny istniejących elementów konstrukcyjnych budynku oraz jego użytkowanie. Organ pierwszej instancji ustalił, że przebudowa balkonu, prowadzona przez J. i Z. K. nie jest wykonywana w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź przepisów. Nie stwierdzono również, aby roboty budowlane prowadzone były w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Wykonana konstrukcja zadaszenia nie zmienia parametrów użytkowych i technicznych budynku mieszkalnego, nie wpływa też negatywnie na jego konstrukcję. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. L. decyzją z dnia [...] r., odmówił nakazania J. i Z. K. rozbiórki dachu balkonu przy mieszkaniu nr [...] na parterze w budynku wielorodzinnym na działce nr [...]. Powyższe ustalenia faktyczne i ocenę prawną w całości podzielił organ odwoławczy. Odnosząc się do zarzutów skarżących, dodał, że sprawy dotyczące naruszenia prawa własności i spowodowania szkód materialnych związanych z realizacją obiektów budowlanych, podlegają rozstrzyganiu w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Uznał ponadto, że zarzuty skarżących dotyczące oględzin są nieuzasadnione. Obecni przy dokonywaniu oględzin balkonu, nie wnieśli bowiem żadnych uwag ani zastrzeżeń do protokołu oględzin co do sposobu ich przeprowadzenia. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji podjął niezbędne działania w celu wyczerpującego zebrania i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wypełniając przy tym w pełni dyspozycję art. 7 i 77 k.p.a. W skardze na powołaną na wstępie decyzję organu odwoławczego z [...] r., znak: [...] B. i J. S. zarzucili: 1) naruszenie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i błędną wykładnię, co skutkowało niezbadaniem przez organ nadzoru budowlanego prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wydaniem decyzji odmawiającej nakazania rozbiórki dachu balkonu, 2) naruszenie art. 7 art. 77 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie kwestii dysponowania przez inwestora tytułem uprawniającym go do prowadzenia robót budowlanych, 3) naruszenie art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie kwestii uciążliwości spowodowanych przebudową balkonu, 4) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie przesłanek podjęcia decyzji i ograniczenie się w zasadzie do powielenia przez organ drugiej instancji treści decyzji pierwszoinstancyjnej. Z uwagi na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. L. z [...] r., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono, że w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że jednym z warunków wykonywania robót zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Taki wniosek wypływa – ich zdaniem - również z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] r. sygn. akt II OPS [...], gdzie wskazano, że organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu - w postępowaniu dowodowym (art. 75-81 k.p.a.), że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 Prawa budowlanego, może wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. Skarżący stwierdzili, że skoro w postępowaniu dotyczącym legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 tejże ustawy. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega wyłącznie na tym, że wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu legalizacyjnym następuje poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym powyższa okoliczność jest ustalana na zasadach ogólnych polegających na przedstawieniu przez stronę dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, który wskazuje na jej uprawnienie do wykonania robót budowlanych. Skarżący podkreślili, że sama zgoda P. M. w P. na przebudowę balkonu przy mieszkaniu nr [...] zlokalizowanego na parterze budynku wielorodzinnego działki nr [...] położonej w P. przy ul. [...] nie uprawnia inwestorów J. i Z. K. do złożenia prawidłowego oświadczenia, że dysponują oni nieruchomością na cele budowlane, ponieważ powyższa przebudowa balkonu jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli działki gruntu nr [...] objętej księgą wieczystą KW nr [...], na której zlokalizowany jest powyższy budynek wielorodzinny. Skarżący wskazali, że organ pominął kwestię uciążliwości powyższej przebudowy balkonu, takich, jak ograniczona widoczność, zaleganie na dachu balkonu śniegu w okresie zimy, brud i smród od odchodów ptaków, które tworzą sobie na nim siedzisko, hałas powodowany opadami atmosferycznymi, podczas których strumień wody odbija się o elewacje budynku, brak fizycznej możliwości utrzymania estetyki dachu, brak możliwości obudowania balkonu skarżących z zewnątrz, wzrost temperatury poprzez nagrzewanie się dachu, zwiększone ryzyko włamania stanowiące zagrożenie dla domowników, utrata współczynnika atrakcyjności mieszkania, a tym samym obniżenie jego wartości rynkowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Organy nie dopuściły się bowiem naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia wydanych przez nie rozstrzygnięć. W pierwszej kolejności należy jednak wskazać, że organy błędnie zakwalifikowały wykonane przez inwestorów roboty budowlane jako przebudowę balkonu. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, przebudowa oznacza wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, m. in.: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości czy liczby kondygnacji. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie w wyniku robót budowlanych przy balkonie lokalu nr [...] na parterze w budynku wielorodzinnym na działce nr [...] położonej w P. doszło do zmiany charakterystycznych parametrów balkonu, tj. długości i szerokości, a także – na skutek wykonania zadaszenia – kubatury. Wprawdzie w tytule projektu budowlanego określono te roboty jako "przebudowę balkonu", ale już w treści projektu jego autor konsekwentnie wskazuje, że roboty budowlane polegają na "rozbiórce istniejącej płyty balkonowej i wybudowaniu nowej płyty opartej na słupach oraz wykonaniu zadaszenia balkonu" (k. 15). Ponadto w projekcie zaznaczono, że "w kierunku południowo-wschodnim i południowo-zachodnim balkon zostanie rozbudowany i zadaszony" (k. 22) i wyjaśniono, że "powierzchnia balkonu zwiększy się o 6,28 m˛" (z 1,28 m˛ na 7,56 m˛), zaś "kubatura balkonu zwiększy się o 27,96 mł" (z 1,15 mł na 29,11 mł) – k. 25. Oczywiste jest zatem, że mamy tu do czynienia nie z przebudową, ale z odbudową i rozbudową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Błędne zakwalifikowanie przez organy wykonanych robót jako przebudowy nie ma jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż, po pierwsze, w poszczególnych rozwiązaniach projektowych jest mowa o odbudowie i rozbudowie balkonu, a po drugie, zarówno rozbudowa, odbudowa, jak i przebudowa balkonu w budynku wielorodzinnym są objęte tym samym rodzajem reglamentacji budowlanej – każda z nich wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 Prawa budowlanego. Takie pozwolenie inwestorzy w niniejszej sprawie uzyskali [...] r. Wydana wówczas przez Starostę O. decyzja nr [...], znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany, o którym mowa wyżej, oraz udzielająca pozwolenia na realizację robót budowlanych przy balkonie w mieszkaniu nr [...], stała się ostateczna [...] r. Ma to kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż okoliczność prowadzenia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę czyni bezzasadnymi wszystkie zarzuty podniesione w skardze. Przede wszystkim, organ pierwszej instancji prawidłowo wszczął podstępowanie naprawcze na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, w ramach którego badał, czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania jednej z sankcji określonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. czy roboty budowlane nie były wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4). Przesłanki określone w pkt 1 i 2 tego przepisu nie miały w sprawie zastosowania, gdyż – jak wyżej podniesiono – roboty były prowadzone w oparciu o wymagane prawem pozwolenie na budowę. Organy zasadnie przyjęły, że żadna z dwóch wyżej wymienionych przesłanek zastosowania sankcji z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie zaistniała. Nie ma podstaw, by uznać, że roboty budowlane były wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Wynika to jednoznacznie z ekspertyzy technicznej sporządzonej przez specjalistę z branży konstrukcyjnej (k. 34). Nie ma w aktach sprawy żadnych dowodów, które podważałyby ocenę autora tej ekspertyzy. Za takie nie można bowiem uznać podnoszonych przez skarżących ewentualnych negatywnych skutków rozbudowy balkonu, takich, jak: ograniczona widoczność, zaleganie na dachu balkonu śniegu w okresie zimy, brud i smród od odchodów ptaków, które tworzą sobie na nim siedzisko, hałas powodowany opadami atmosferycznymi, brak fizycznej możliwości utrzymania estetyki dachu, brak możliwości obudowania balkonu skarżących z zewnątrz, wzrost temperatury poprzez nagrzewanie się dachu, zwiększone ryzyko włamania stanowiące zagrożenie dla domowników, utrata współczynnika atrakcyjności mieszkania, a tym samym obniżenie jego wartości rynkowej. Sąd tych okoliczności nie neguje, jednak nie sposób je zakwalifikować jako spowodowane wykonaniem robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W sprawie nie zachodzi również druga z przesłanek zastosowania sankcji z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, wymieniona w art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Z materiału dowodowego sprawy bezsprzecznie wynika bowiem, że roboty budowlane przy balkonie mieszkania nr [...] nie zostały wykonane ani w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie budowlanym, ani w przepisach (ekspertyza techniczna – k. 34, protokół oględzin oraz dokumentacja zdjęciowa – k. 15). Wbrew stanowisku skarżących, w sprawie nie było podstaw do zanegowania faktu posiadania przez skarżących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Roboty budowlane przy balkonie prowadzone były na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, dla uzyskania której inwestorzy przedłożyli organowi oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczanie to nie zostało zakwestionowane przez organ rozpoznający wniosek o udzielnie pozwolenia na budowę. Skoro prawo inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało potwierdzone poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, która jest ostateczna i prawomocna, ponowne badanie tej okoliczności naruszałoby zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Powołana w skardze uchwała składu siedmiu sędziów NSA została wydana w innym stanie faktycznym i prawnym sprawy, tj. w sytuacji, w której roboty budowlane nie były prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem nie miało miejsce złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na marginesie należy dodać, że w niniejszej sprawie zgoda P. M. na powiększenie balkonu przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...], wyrażona przez jej zarząd, uprawiała inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (k. 34). W uchwale z [...] r., (III CZP [...]), podjętej w składzie 3 sędziów, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że spółdzielnia mieszkaniowa może samodzielnie dokonywać czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną (art. 27 ust. 2 ustawy z dnia [...] r. o spółdzielniach mieszkaniowych). Sąd przyjął, że treść art. 24-27 tej ustawy wskazuje wyraźnie na preferowanie przez ustawodawcę zarządu spółdzielni mieszkaniowej we wszystkich sytuacjach, w których jest ona współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Sąd Najwyższy podkreślił, że w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych został wyłączony reżim zarządzania przewidziany w ustawie o własności lokali, a ponadto nie zamieszczono odesłania do stosowania przepisów Kodeksu cywilnego, w konsekwencji czego, we wszystkich powołanych przepisach ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wspomina się ogólnie o zarządzie albo zarządzaniu, bez rozróżnienia na czynności zwykłego zarządu i przekraczające zakres zwykłego zarządu. Nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że zarząd, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, odnosi się wyłącznie do czynności zwykłego zarządu. Stwierdzić zatem należy, że zasadnie organy obu instancji uznały brak podstaw do zastosowania sankcji z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Podnieść przy tym należy, że na rozprawie [...] r. skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z [...] r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) do czasu zakończenia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty O. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i Z. K. pozwolenia na przebudowę balkonu przy mieszkaniu nr [...] na parterze w budynku wielorodzinnym na działce nr [...] położonej w P. przy ul. [...]. Sąd nie uwzględnił tego wniosku z uwagi na to, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od wyniku postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd, dokonując kontroli legalności decyzji administracyjnej, bierze pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Skoro w tej dacie decyzja o pozwoleniu na budowę pozostawała w obrocie prawnym, nie było żadnej przeszkody do wyrokowania w kwestii legalności objętych tą decyzją robót budowlanych. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. s. J. [...] s. J. P. asr. J. P.