II SA/Lu 596/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia 14 czerwca 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Starosty z dnia 11 maja 2011 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. M. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-magazynowego na działkach nr ewid. "x" i "y" w miejscowości M., gmina T. – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, iż w dniu 6 kwietnia 2011 r. J. M. zwrócił się do Starosty o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-magazynowego na działkach nr ewid. "x" i "y" w miejscowości M. Starosta wymienioną wyżej decyzją z dnia 11 maja 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ ten wskazał, że przedłożona przez inwestora dokumentacja spełnia przewidziane prawem wymogi. Starosta podniósł również, że planowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami odrębnymi, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji prawa nie narusza, a zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Projektowany budynek na działkach nr ewid. "x" i "y" w miejscowości M., został usytuowany bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr ewid. "z", ze ścianą oddzielenia przeciwpożarowego od strony granicy z tą działką. Obiekt ten stanowi budynek parterowy o wymiarach 18,67 m x 7,5 m i wysokości 5,24 m od powierzchni terenu. Projektowane zamierzenie budowlane jest zgodne z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T., gdyż znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem MR (tereny zabudowy zagrodowej), na którym dopuszczona została lokalizacja obiektów budowlanych w granicach działek. Złożony przez inwestora projekt budowlany zgodny jest również z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ§ 12 ust. 2 tego rozporządzenia umożliwia realizację budynku ze ścianą bez otworów w granicy działki budowlanej, o ile wynika to z ustaleń planu miejscowego. Zdaniem Wojewody w rozpoznawanej sprawie nie może być mowy o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy projektowany budynek respektuje zapisy planu miejscowego oraz przepisy, w tym techniczno-budowlane. W świetle przepisów prawa budowlanym udzielenie pozwolenia na budowę nie jest uzależnione od uzyskania zgody na budowę właściciela sąsiedniej nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że projekt budowlany jest kompletny, zawiera wymaganą informację dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Projektant, stosownie do art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, dołączył do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestor spełnił wszystkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 powołanej ustawy, a więc, stosownie do art. 35 ust. 4 tejże ustawy, właściwy organ nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Decyzjom tym skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zbyt ogólnikowe odniesienie się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego, poprzez ich nieuwzględnienie. Skarżący podniósł, iż jako współwłaściciel sąsiedniej działki nie zgadza się na planowaną inwestycję. W jego ocenie udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego w granicy działki jest zasadne wyłącznie w przypadku, gdy na działce inwestora – z uwagi na jej powierzchnię – nie ma możliwości innego usytuowania tego obiektu i ponadto nie ogranicza to w sposób nadmierny wykonywania praw rzeczowych do nieruchomości sąsiednich. Organy administracji nie rozważyły wszystkich możliwych wariantów lokalizacji projektowanego budynku, mimo iż możliwość usytuowania budynku w granicy działki stanowi wyjątek od ogólnej zasady sytuowania budynków w określonej przepisami minimalnej odległości od granicy działki. Tym samym organy administracji naruszyły nie tylko powołane wyżej przepisy, lecz również konstytucyjną zasadę równego traktowania stron, określoną w art. 32 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji. Strona skarżąca podkreśliła, iż na organie administracji, do którego wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę budynku w granicy działki, spoczywa – stosownie do art. 9 k.p.a. – obowiązek pouczenia wnioskodawcy o tym, że projektowana lokalizacja obiektu winna być uzasadniona szczególnymi względami. Powołane przez inwestora w tym zakresie argumenty i dowody dają dopiero organowi podstawę do oceny prawidłowości złożonego projektu budowlanego w świetle art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego. Pozytywnie można rozstrzygnąć wniosek tylko tej strony, która wykaże w toku postępowania, że budowa obiektu budowlanego w granicy z sąsiednią działką nie zakłóci korzystania z tej działki ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Ponadto w takiej sytuacji obowiązkiem organów administracji jest przesłuchanie strony, będącej właścicielem sąsiedniej nieruchomości na okoliczność jej zastrzeżeń co do planowanej budowy. Zaniechanie przeprowadzenia z urzędu tego dowodu dyskwalifikuje prawidłowość ustaleń organów administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 11 maja 2011 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. M. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-magazynowego na działkach nr ewid. "x" i "y" w miejscowości M., gmina T. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ nie może udzielić pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie spełni wszystkich prawem przewidzianych wymagań, a nie może odmówić uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor wszystkie wymagane przepisami przesłanki spełni. Zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa", pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 35 ust. 1 ustawy obliguje właściwy organ, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, do sprawdzenia: 1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska; 2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub z terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 16, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonania – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenia projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W rozpatrywanej sprawie organy administracji obu instancji prawidłowo uznały, iż inwestor wypełnił wszystkie powyższe warunki. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), powoływanego w dalszej części uzasadnienia jako: "rozporządzenie", jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W myśl § 12 ust. 2 rozporządzenia, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w powołanym ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na obszarze wnioskowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy T., zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...]r. ([...]). W świetle zapisów tego planu, co jest okolicznością niekwestionowaną przez strony, objęte pozwoleniem na budowę działki nr ewid. "x" i "y" w M. położone są na obszarze oznaczonym symbolem "MR", przeznaczonym pod zabudowę zagrodową. Obowiązujące ustalenia planu miejscowego przesądzają zaś w sposób jednoznaczny, iż na tym obszarze "dopuszcza się lokalizację obiektów budowlanych w granicach działek" (§ 5 ust. 1 pkt 2 lit. "d"). Wykonanie robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego budynku gospodarczo-magazynowego na działkach nr ewid. "x" i "y" w M. w granicy z działka nr ewid. "z", stanowiącej współwłasność skarżącego jest więc zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, w świetle powołanego § 12 ust. 2 rozporządzenia, zasadne było stanowisko organów administracji obu instancji, iż złożony przez inwestora projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Organy administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznające wniosek o pozwolenie na budowę, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie mogą analizować dopuszczalnych możliwych wariantów lokalizacji projektowanego budynku, gdyż są one związane treścią złożonego projektu budowlanego, w tym również zapisami projektu zagospodarowania działki. Jeżeli projekt zagospodarowania działki nie spełnia wymogów określonych w przepisach rozporządzenia, to organy te mają obowiązek odmówić pozwolenia na budowę, o ile – w trybie art. 35 ust. 3 ustawy – nie zostaną usunięte jego nieprawidłowości. Organy administracji nie mają natomiast prawa, by ingerować w treść złożonego projektu budowlanego, sugerując inwestorowi – jak uważa skarżący – inne usytuowanie projektowanego budynku. Organy administracji nie miały obowiązku pouczenia inwestora, że projektowana lokalizacja obiektu winna być uzasadniona szczególnymi względami. Przepis art. 9 k.p.a., statuujący zasadę informowania stron, ani przepisy ustawy czy rozporządzenia nie nakładały takiego wymogu na organy w rozpoznawanej sprawie. Zatwierdzony projekt budowlany jest kompletny, został sporządzony przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi, a jego zawartość spełnia warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Inwestor, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy, złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawidłowo zatem organy administracji architektoniczno-budowlanej udzielając pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie powołały się na przepis art. 35 ust. 4 ustawy stanowiący, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezasadne są także pozostałe zarzuty skarżącego. Nie ulega wątpliwości, że w obecnym stanie prawnym na prowadzenie budowy w granicy z sąsiednią działką budowlaną nie jest potrzebna zgoda jej właściciela. Usytuowanie projektowanego budynku w granicy z działką nr ewid. "z", której skarżący jest współwłaścicielem, nie narusza również słusznego interesu skarżącego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Projektowany w niniejszej sprawie budynek spełnia warunki techniczno-budowlane, których celem jest m.in. wyważenie interesów inwestora oraz właścicieli nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie projektowanej inwestycji. Zachowanie warunków technicznych zasadniczo wiąże się więc z zachowaniem odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa obiektów budowlanych - w razie jego naruszenia w toku użytkowania obiektów, właściwe organy nadzoru budowlanego podejmują odpowiednie środki. Na obecnym etapie postępowania, wobec spełnienia warunków technicznych, nie ma podstaw do przyjęcia, że projektowana inwestycja narusza obowiązujące przepisy, zagrażając bezpieczeństwu nieruchomości skarżącego. Jakkolwiek prawo własności jest prawem rzeczowym, dającym najpełniejsze władztwo nad rzeczą, to nie jest prawem absolutnym. Prawo to podlega ograniczeniom określonym w przepisach ustawowych, w szczególności wynikającym z przepisów prawa budowlanego. W związku ze spełnieniem przez inwestora wymogów wynikających z ustawy oraz rozporządzenia, niezasadne są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia powołanych w skardze przepisów Konstytucji i przepisów kodeksu cywilnego. Bezzasadne są także zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania. W myśl art. 7 k.p.a. organy administracji zobligowane są podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle zaś art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. na organach tych spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wskazać należy, iż organy obu instancji orzekające w sprawie nie naruszyły przepisów art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organy te przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z powołanych przepisów i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji istotnie było zbyt lakoniczne, jednakże uchybienie to usunął organ odwoławczy w toku postępowania odwoławczego, odnosząc się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada więc wymogom art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis art. 8 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy. Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia przez organy administracji tego przepisu w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organy prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy prawa procesowego i materialnego, zaś sam fakt wydania przez te organy rozstrzygnięć, które nie satysfakcjonują skarżącego, nie daje podstawy do stwierdzenia naruszenia powołanego przepisu. Zgodnie z art. 86 k.p.a. jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Wobec wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy organy administracji nie miały obowiązku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącego na okoliczność jego zastrzeżeń co do projektowanej budowy. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.