II SA/Lu 598/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w postaci usług opiekuńczych i jednego gorącego posiłku oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania D. O. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania usług opiekuńczych oraz jednego gorącego posiłku w barze "B." – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzję podjęto na podstawie art. 11 ust. 2 i art. 12 ustawy o pomocy społecznej. Z art. 4 tej ustawy wynika, że osoby korzystające ze świadczeń pomocy społecznej są zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia i uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2). Według art. 12 ustawy o pomocy społecznej w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. W świetle art. 106 ust. 4 ustawy decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego albo jego aktualizacji (art. 107 ust. 4 ustawy), który ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. W doktrynie przyjmuje się, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu kpa. Organy prowadzące postępowanie w tej sprawie ustaliły, iż skarżący od 20 września 2010 r. ubiega się o przyznanie usług opiekuńczych i posiłków barowych. Wywiad środowiskowy przeprowadzony został 28 września 2010 r. Pierwotna decyzja odmawiająca przyznania odwołującemu wnioskowanych świadczeń została uchylona. Sprawa była ponownie rozpoznawana. Z wywiadu i dokumentów przedłożonych Kolegium wynika, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, legitymuje się lekkim stopniem niepełnosprawności, od 1 marca 2009 r. do chwili obecnej prowadzi działalność gospodarczą – dorabianie kluczy "K". Od 14 lipca 2010 r. jest niezdolny do pracy z powodu choroby. Z zaświadczenia lekarskiego wynika, że ze względu na dyskopatię kręgosłupa wymaga usług opiekuńczych w wymiarze 2 godzin dziennie bez sobót, niedziel i świąt w zakresie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Wnioskodawca utrzymuje się z renty, która po odjęciu alimentów wynosi 271,65 zł i dodatku mieszkaniowego w wysokości 160,47 zł wypłacanego zarządcy domu. Na utrzymaniu ma dwa mieszkania, których jest właścicielem. Mieszka w mieszkaniu przy ul. Ż. 8/35 w L., składającym się z dwóch pokoi i według jego wyjaśnień ponosi wydatki miesięczne w wysokości około 340 zł (czynsz 250 zł, energia elektryczna ok. 30 zł, gaz ok. 30 zł, telefon ok. 30 zł). W mieszkaniu przy ul. N. 1/21 w L., składającym się z trzech pokoi prowadzi działalność gospodarczą, objętą podatkiem zryczałtowanym. Według jego oświadczenia jeden pokój przeznaczony jest na przyjmowanie klientów, w dwóch pozostałych znajdują się specjalistyczne maszyny niezbędne do prowadzenia działalności. Matka, która wcześniej mieszkała w tym mieszkaniu wyprowadziła się do swojego mieszkania przy ul. K. ze względu na maszyny znajdujące się w mieszkaniu. Opłaty miesięczne za to mieszkanie to czynsz w wysokości około 250 zł i energia elektryczna około 30 zł. Zestawienie dochodów miesięcznych wnioskodawcy w wysokości 432,12 zł z miesięcznymi wydatkami tylko na utrzymanie dwóch mieszkań w wysokości 620 zł nie budzi wątpliwości Kolegium, co do wystąpienia dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodów, a sytuacją majątkową wnioskodawcy, wskazującą, iż jest on w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności, że posiada dwa mieszkania, z których jedno może wynajmować i czerpać korzyści majątkowe. Kolegium ponownie rozpatrując sprawę i analizując materiał dowodowy nie miało również wątpliwości, że wnioskodawca od dłuższego czasu nie współdziałał z pracownikiem socjalnym, który kilkakrotnie próbował przeprowadzić aktualizację wywiadu środowiskowego i nawiązać kontakt telefoniczny z podopiecznym. Wnioskodawca nie zastosował się do wezwania organu do złożenia odpowiednich dowodów i informacji mających wpływ na ustalenie jego sytuacji materialnej. Organ zawsze miał problemy z uzyskaniem od wnioskodawcy informacji i dokumentów niezbędnych do ustalenia jego sytuacji życiowej, ponieważ to wnioskodawca chciał dyktować pracownikowi socjalnemu, które pisma i żądania organu są zasadne, doręczania pism prawidłowe, jak ma przebiegać postępowanie administracyjne w sprawie. Ponadto Kolegium nie dało wiary wyjaśnieniom D. O., który twierdzi, że w mieszkaniu przy ul. N ma specjalistyczne maszyny służące do prowadzenia działalności gospodarczej w sytuacji nie potwierdzenia przez pracownika socjalnego, który odwiedzał matkę wnioskodawcy, kiedy mieszkała w tym lokalu, istnienia maszyn w lokalu, szyldu zakładu usługowego na budynku oraz złożenia przez wnioskodawcę oświadczenia o stanie majątkowym z dnia 17 listopada 2010 r. , z którego wynika, że nie posiada maszyn. W ocenie Kolegium, wnioskodawca powinien w tym oświadczeniu odnieść się do maszyn, jakie posiada w mieszkaniu przy ul. N., czy stanowią one jego własność, czy są przedmiotem dzierżawy lub najmu. W następstwie analizy materiału dowodowego sprawy, a także analizy orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Kolegium nie uwzględniło odwołania wnioskodawcy. Skargę na powyższą decyzję wniósł D. O. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Skarżący zarzuca decyzjom naruszenie przepisów prawa: a/ art. 66 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i zatrudnieniu osób niepełnosprawnych w związku z pkt 6 prawomocnego orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 13 stycznia 2010 r. o stopniu niepełnosprawności skarżącego poprzez niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie; b/ § 1 ust. 2 uchwały nr 574/XXIV/2004 Rady Miasta z dnia 25 listopada 2004 r. dotyczącej usług opiekuńczych w związku z zaświadczeniem lekarskim z dnia 7 września 2010 r. i kolejnymi udokumentowaniami stanu zdrowia skarżącego poprzez niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie; c/ art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1,2, 3 , art. 4, art. 7 pkt 5,6,9,14, art. 48 ust. 4, art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie; d/ art. 11 ust. 2, art. 12 ustawy o pomocy społecznej poprzez niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie; e/ art. 6, 7, 8, 9, 37 § 1 i 2, 38, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa poprzez niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie; f/ art. 40 § 1 kpa w związku z pismem [....] z dnia [...] wskazującym na wydanie orzeczenia i na podjęcie czynności w trybie art. 35, 36, 37 § 1 i 2, 125 § 1 i 3 kpa poprzez niezastosowanie i nieodmówienie zastosowania; g/ art. 138 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji naruszającej prawo (art. 10 § 1 i 2, art. 36, 37 § 1 i 2, 38 kpa) wydanej w wyniku wadliwie prowadzonego postępowania; 2/ błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że: a/ odwołujący od dłuższego czasu nie współdziałał z pracownikiem socjalnym, bowiem w decyzji z dnia 11 stycznia 2011 r. Kolegium wskazało, że z wywiadu środowiskowego nie wynika, aby podczas wywiadu odwołujący nie współdziałał z pracownikiem socjalnym; b/ odwołujący nie zastosował się do wezwania organu do złożenia odpowiednich dowodów i informacji mających wpływ na ustalenie jego sytuacji materialnej i w sytuacji gdy wnosił o przedłużenie terminu, który był zbyt krótki z uwagi na jego stan zdrowia i oczekiwanie na doręczenie wydanego orzeczenia o przedłużeniu do dnia 19 marca 2011 r. załatwienia sprawy; c/ organ miał zawsze problemy z uzyskaniem od odwołującego informacji i dokumentów niezbędnych do ustalenia sytuacji życiowej odwołującego; d/ trudno dać wiarę wyjaśnieniom odwołującego, który twierdzi, iż w mieszkaniu przy ul. N. ma specjalistyczne maszyny służące do prowadzenia działalności gospodarczej w sytuacji nie potwierdzenia przez pracownika socjalnego, który odwiedzał matkę odwołującego, kiedy mieszkała w tym lokalu, istnienia maszyn w lokalu; e/ występuje dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową odwołującego, wskazująca, że odwołujący jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności, że posiada dwa mieszkania, z których jedno może wynajmować i czerpać korzyści majątkowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosi o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący w dniu 21 października 2011 r. złożył 5 pism, do których dołączył kserokopie dokumentacji lekarskiej, zaś w dniu 24 października 2011 r. złożył kolejne pismo, w którym wnosił o usprawiedliwienie jego ewentualnej nieobecności na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. z uwagi na utrzymujące się uciążliwe i trudne do przezwyciężenia dolegliwości chorobowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a jej uzasadnienie jest przekonywujące. Skarżący wnosił o przyznanie mu usług opiekuńczych oraz gorącego posiłku, powołując się na przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Organy orzekające w tej sprawie prawidłowo uznały, że zachodzą okoliczności wyłączające możliwość uwzględnienia wniosku. Przyznając świadczenia z pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami określonymi w art. 2 i 3 ustawy, zgodnie z którymi celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Niektóre jednak przepisy ustawy wprost określają sytuacje, w których organ ma prawo odmówić przyznania świadczenia, pomimo, że zachodzą ustawowe przesłanki uzasadniające przyznanie takiego świadczenia. Przepisem takim jest m.in. art. 11 ust. 2 ustawy. W świetle tego przepisu podstawę do odmowy przyznania świadczenia mogą stanowić m.in. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Podkreślić należy , że brak współdziałania zachodzi nie tylko wówczas, gdy wnioskodawca odmawia jakiegokolwiek kontaktu z pracownikiem socjalnym, ale również wówczas, gdy wprawdzie utrzymuje on taki kontakt, ale powstrzymuje się od wszechstronnego, rzetelnego przedstawienia pracownikowi socjalnemu swojej sytuacji majątkowej, a także gdy nie informuje o próbach samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji. Wiąże się to bezpośrednio z obowiązkiem przedstawienia organowi rzetelnych i wyczerpujących informacji o aktualnej sytuacji materialnej, wynikającymi przez analogię z art. 98 ustawy, który stanowi, że przedstawienie m.in. nieprawdziwych informacji stanowi przesłankę zwrotu pobranego na ich podstawie świadczenia, a także z obowiązkiem informowania organu o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, stanowiącej podstawę do przyznania świadczeń (art. 109 ustawy) i z obowiązkiem złożenia – na żądanie pracownika socjalnego – oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym (art. 107 ust. 5). O ile więc organ ustali, że osoba ubiegająca się o pomoc świadomie i celowo uchyla się od współpracy z organem, organ uprawniony jest do odmowy przyznania świadczenia, chociażby wnioskodawca spełniał inne kryteria określone w ustawie. Konstrukcja powołanego przepisu art. 11 ust. 2 ustawy oparta jest na uznaniu administracyjnym, które oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór z kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por. I.Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego. Państwo i Prawo 1992 , z. 10 , s. 32 i nast.). Nie oznacza to jednak, że decyzje uznaniowe są całkowicie wyłączone spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 maja 2002 r. (SA/Sz 2548/00, niepubl.) kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostały prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 kpa. W niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził szeroko i wyczerpująco postępowanie wyjaśniające i podjął z urzędu wszelkie możliwe czynności dowodowe w celu ustalenia aktualnej sytuacji skarżącego, a zebrany materiał dał podstawę do przyjęcia, że skarżący wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 11 ust. 2 ustawy nie współdziałał - w wyżej wskazanym znaczeniu tego słowa – z pracownikiem w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji materialnej. Pracownik socjalny pomimo wielokrotnych wizyt u skarżącego, a także prób nawiązania kontaktu telefonicznego nie był w stanie kontaktu takiego nawiązać, w związku z tym niemożliwe było przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego. Skarżący nie uzupełnił także dokumentacji, do złożenia której został wezwany pisemnie. Ponadto skarżący uniemożliwił organowi prawidłowe ustalenie sytuacji materialnej. Jak wynika bowiem z dowodów z dokumentów skarżący jest właścicielem dwóch mieszkań w L. (przy ul. N/ i przy ul. Ż.), zaś koszt utrzymania tych mieszkań przekracza zadeklarowany przez niego dochód. Organy powzięły także informację, iż skarżący otrzymał pewną kwotę pieniężną po śmierci przyjaciółki, jednakże nie ujawnił wysokości tej kwoty. Nie wskazał także jaki dochód osiąga z prowadzonej działalności gospodarczej ani też nazwiska osoby, która pomaga mu w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Natomiast podkreślenia wymaga fakt, iż zarówno organ I instancji, jak i Kolegium nie kwestionowały wydając zaskarżone orzeczenie, że w okresach zaostrzenia choroby dyskopatii skarżący wymaga pomocy osób drugich i świadczenia usług opiekuńczych. Jak jednak słusznie podniosło Kolegium – powinność w zapewnieniu pomocy osobom potrzebującym jest ograniczona, zaś ograniczenia te wynikają z przepisów ustawy o pomocy społecznej. Podopieczny pomocy społecznej, który nie współpracuje z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu jego problemów życiowych lub jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów lub nieruchomości musi się liczyć z odmową przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Pomoc społeczna powinna trafić do osób jej potrzebujących, które własnym staraniem nie są w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb bytowych. W sprawie niniejszej pracownik socjalny nie tylko stwierdził brak współdziałania skarżącego z nim, ale również stwierdził dysproporcję między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową skarżącego. Skarżący udokumentował dochody miesięczne w wysokości 432,12 zł , zaś utrzymanie tylko dwóch mieszkań pochłania kwotę 620 zł miesięcznie. Sytuacja majątkowa skarżącego znacznie odbiega od sytuacji podopiecznych pomocy społecznej i wskazuje, że skarżący będąc właścicielem dwóch mieszkań jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową. Co do zarzutów skarżącego podniesionych w skardze uznać należy, iż są one bezzasadne. W ocenie sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organ I instancji podjął wszelkie kroki do prawidłowego ustalenia sytuacji osobistej i materialnej skarżącego. W sytuacji braku kontaktu ze skarżącym wezwał go do złożenia stosownych dokumentów zakreślając odpowiedni termin, a także przedłużając termin załatwienia sprawy. Skarżący został o tym prawidłowo poinformowany Słusznie podkreśliło Kolegium, iż w sytuacji przedłużenia terminu użyty zwrot "do dnia 19 .03.2011 r." nie wykluczał załatwienia sprawy w dniu 15 marca 2011 r., zwłaszcza, że termin do złożenia dokumentów przez skarżącego minął w dniu 7 marca 2011 r. , zaś w piśmie z dnia 3 marca 2011 r. opisał przyczyny, z powodu których nie zamierzał ich złożyć. Doręczając pismo skarżącemu organy nie naruszyły przepisów art. 39 i 40 kpa. Skarżący nie wykazał również, by niezawiadomienie go o zebranym materiale dowodowym w postępowaniu przed organem I instancji uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych. Natomiast organ odwoławczy powiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami i ewentualnym wniesieniu dodatkowych uwag na piśmie (pismo z dnia 6 maja 2011 r. – k.10 akt administracyjnych). Wbrew zarzutowi, organy przedstawiły w sposób wyczerpujący motywy rozstrzygnięcia, ustaliły stan faktyczny, omówiły dowody, na których oparły rozstrzygnięcie, wskazały także podstawę prawną tego rozstrzygnięcia, Uzasadnienie odpowiada zatem wymogom wynikającym z art. 107 § 3 kpa. Nie doszło również do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy w kontekście zarzutów odwołania, pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie, stwierdzi, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Kolegium nie miało wątpliwości co do prawidłowości decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę podniosło, iż skarżący nie pierwszy raz nie przestrzega obowiązku współpracy z pracownikiem socjalnym. Swoje stanowisko wywiodło z materiału dowodowego zebranego w sprawie i faktów znanych z urzędu oraz podnoszonych przez organ I instancji. Ocenę tą zawarło w obszernym uzasadnieniu decyzji. W konsekwencji stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie naruszają obowiązujących przepisów, dlatego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).