II SA/Lu 598/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. L. i Z. L. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę oddala skargę. Decyzją z dnia [...], znak [...] Starosta L. działając na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. orzekł o ustaleniu na rzecz J. i Z. małż. L. odszkodowania w wysokości 15 371,00 zł za działkę oznaczoną numerem 269/8 o pow. 0,0104 ha, położoną w obrębie ewidencyjnym K., w gminie G., która na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...]., znak: [...] stała się własnością Gminy G. Od powyższej decyzji Wójt Gminy G. wniósł odwołanie zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego mające zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz uchybienie przepisów proceduralnych, które również istotnie wpłynęło jej wynik. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda L. decyzją z dnia [...]. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty L. z dnia [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Zgodnie z ust. 2 cytowanego artykułu właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. W myśl art. 98 ust. 3 za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do art. 130 ust. 1 ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzje o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o odszkodowaniu. Przepis artykułu 134 stosuje się odpowiednio. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 cytowanej ustawy). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 1 i 2 ustawy). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134. ust 3 ustawy). Na podstawie art. 154 ust. 1 cyt. ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane w cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy sporządzony na potrzeby postępowania odszkodowawczego winien również odpowiadać wymogom określonym w przepisach wykonawczych, o jakich mowa w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Operat szacunkowy został sporządzony stosownie do regulacji powołanego rozporządzenia. W niniejszej sprawie przedmiotem wyceny było prawo własności do nieruchomości gruntowej przejętej z mocy prawa pod budowę drogi gminnej. Stosownie do § 36 ust. 6 pkt 2 ww. rozporządzenia przepisy ust. 1-4 wspomnianego paragrafu stosuje się przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. Według § 36 ust. 4 w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W przedmiotowej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy G. nieruchomość stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 18 grudnia 2013 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego – D. J. Według ustaleń dokonanych przez rzeczoznawcę przedmiotowa działka położona jest na terenie przeznaczonym w większości pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Zabudowa wsi zlokalizowana jest w większości wzdłuż drogi serwisowej przy drodze krajowej nr 12 i wzdłuż prostopadłej do niej drogi gminnej. Tereny obrębu Ć., M. i K. na obszarze gminy G. to coraz bardziej popularna lokalizacja dla podmiejskiej zabudowy jednorodzinnej mieszkańców L. Działka szacowana wydzielona jest pod poszerzenie drogi gminnej. Ma zapewniony dostęp do mediów technicznych: gazu, energii, wodociągu i telefonu. Dostępność komunikacyjną działki oceniono jako dobrą. W wyniku dokonanych dnia 13 grudnia 2013 r. oględzin nieruchomości rzeczoznawca stwierdził, iż na przedmiotowej działce znajduje się ciąg pieszo-jezdny, wyłożony kostką brukową, chodnik i ścieżka rowerowa, a na terenach przyległych rozwija się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Na podstawie informacji uzyskanych w Urzędzie Gminy G. rzeczoznawca ustalił, że nakłady na budowę ciągu pieszo - jezdnego Gmina poniosła ze środków własnych i dofinansowania ze środków unijnych, zatem wartość tych nakładów nie stanowiła przedmiotu wyceny. Wartość przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca oszacował przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą skorygowanej ceny średniej. Oceniając operat szacunkowy będący podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji, stwierdzić należy, iż został sporządzony w sposób wadliwy. Poszukiwanie transakcji nieruchomości drogowych rzeczoznawca ograniczył do terenu gmin podlubelskich: G., J., N. oraz K. Odnalezionym na wskazanym obszarze transakcjom rzeczoznawca odmówił charakteru rynkowego z uwagi na fakt, iż dokonane zostały na potrzeby inwestycji drogowych. W piśmie z dnia 23 marca 2014r. odnosząc się do zarzutów Wójta Gminy G. rzeczoznawca rozwinął powyższą kwestię, stwierdzając iż transakcje te nie posiadają charakteru rynkowego zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy z uwagi na niespełnienie przesłanek w nim zawartych tj. warunku, iż strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, a także upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Wojewoda nieuwzględnienie przez rzeczoznawcę transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne uznał za błąd. Wskazał przy tym powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy ma stosować przepisy obowiązujące w tym zakresie. Brak jest bowiem dostatecznych podstaw do tego, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. We wszelkich przypadkach nabywania nieruchomości w drodze umowy (także zajętych bądź przeznaczonych pod drogi), zawierane transakcje poprzedzane są rokowaniami. Ich celem jest osiągnięcie konsensusu pomiędzy obydwiema stronami. Wzajemna zgoda przybiera wówczas formę umowy. Do jej zawarcia strony przystępują w przekonaniu o należytym zabezpieczeniu własnych interesów majątkowych. Należy w związku z tym podkreślić, iż nawet specyfika niektórych rodzajów transakcji, z jaką można mieć wówczas do czynienia, nie niweczy rynkowego charakteru obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Konsekwencją wskazanego wyżej błędnego stanowiska rzeczoznawcy było ustalenie wartości działki według przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych, czyli po cenie odpowiadającej cenom nieruchomości o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tj. 147,80 zł/m. Wskazać należy ponadto, iż Starosta pomimo, iż prowadzi rejestr cen transakcyjnych, a zatem posiada wiedzę o wszystkich transakcjach na obszarze swojej właściwości, nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do twierdzeń rzeczoznawcy. Z tych względów w opinii organu odwoławczego dowód w postaci operatu szacunkowego nie zasługuje na uwzględnienie. Opisane wyżej uchybienie miało charakter zasadniczy wobec czego pogłębiona analiza czynności rzeczoznawcy jest bezprzedmiotowa. Wada operatu w pełni przemawia za uchyleniem decyzji opartej na ustaleniach w nim zawartych. J. i Z. L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody L. z dnia [...]., zarzucili organowi odwoławczemu, że rozpatrywał nie znane im odwołanie Wójta Gminy G., od decyzji Starosty L. z dnia [...]r. Poza tym podnieśli, że organ przyjął za wiarygodne dowody przedstawione tylko przez jedną ze stron. Wojewoda także w decyzji z dnia [...]. pomija fakt, że inwestycja drogowa o nazwie "Przebudowa drogi", była źle przygotowana przez Wójta Gminy G., który przed rozpoczęciem inwestycji drogowej to jest przed dniem 25 lutego 2009r., powinien wystąpić o podział ich działek oraz zaproponować nam odszkodowania zgodnie z prawem. Wobec powyższego wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a w związku z tym przywrócenie do wykonania decyzji Starosty L. z dnia [...]r. Skarżący nie zgadzają się ze zgromadzonym materiałem dowodowym Wojewody L., z którego wynika, że to na ich wniosek został, dokonany podział gruntu działki i że na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy przeszedł on na własność Gminy G. jako grunt wydzielony na drogi publiczne. Zdaniem skarżących "operat szacunkowy" wykonany dla nieruchomości skarżących został wykonany prawidłowo, choć do obliczeń należałoby przyjąć najlepsze położenie naszej nieruchomości ze wszystkich porównywanych nieruchomości i najlepiej wyposażoną. Wtedy cena za jeden metr kwadratowy gruntu nieruchomości, byłaby zbliżona do ceny rynkowej rzeczywistej na naszym terenie, znacznie wyższej od tej wyliczonej w "operacie szacunkowym" ok.30zł za metr kwadratowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewoda L. wydając zaskarżoną decyzję jako podstawę prawną jej wydania wskazał art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy winien wskazać, jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozpoznając skargę należało rozważyć powyższe okoliczności w kontekście zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Art. 138 § 2 K.p.a. określa dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego, w którym uchyla on zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji: po pierwsze, w wypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, w razie uznania przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie te przesłanki znalazły zastosowanie w niniejszej sprawie. Należy wskazać, że sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 18 grudnia 2013 r. został oparty na aktualnej podstawie prawnej. Wcześniej obowiązywały zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109). Dodatkowo należy wyjaśnić, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające z dniem 26 sierpnia 2011 r. rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie zawiera przepisów przejściowych (intertemporalnych) dotyczących spraw wszczętych na podstawie zmienionych przepisów i dotychczas niezakończonych. Dodatkowo należy wskazać, że rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), było już przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. Wprawdzie zawarta tam ocena konstytucyjności przepisów wskazanego rozporządzenia odnosi się do innego okresu, to jednak zawiera obszerne rozważania dotyczące reguł obowiązujących w zakresie ustalania wysokości odszkodowania. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 16 października 2012 r., w sprawie sygn. akt K 4/10 (OTK-A 2012/9/106; Dz.U. z 2012 r. poz. 1150) stwierdzono, że § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w brzmieniu obowiązującym od 7 października 2005 r. do 25 sierpnia 2011 r., jest zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także z art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zwrócono także uwagę, że zakwestionowany przepis został zmieniony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r., z mocą obowiązującą od 26 sierpnia 2011 r. Trybunał w dotychczasowym, ustalonym orzecznictwie uznawał obowiązywanie przepisu "w takim zakresie, w jakim ma on zastosowanie do określonych zdarzeń prawnych (tzw. ograniczona moc obowiązująca przepisu), a więc przez taki okres, w jakim na jego podstawie mogą być podejmowane decyzje stosowania prawa" (wyrok z 21 października 2008 r., sygn. SK 51/04, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 140, s. 1449). Dlatego konieczne było zbadanie, czy uchylony przepis nie może już stanowić podstawy decyzji stosowania prawa. Ponieważ Rada Ministrów w rozporządzeniu zmieniającym z 14 lipca 2011 r. określiła wyłącznie datę wejścia w życie nowych przepisów (§ 2 rozporządzenia), natomiast nie zawarła żadnej regulacji intertemporalnej, dalsze stosowanie kwestionowanego przepisu musi być ocenione z uwzględnieniem ogólnych reguł prawa międzyczasowego. Oznaczało to potrzebę ustalenia, jakie przepisy należy stosować w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych związanych z decyzją o inwestycji drogowej, wydaną przed zmianą rozporządzenia w sprawie wyceny. Ustalenie, jakie przepisy należy stosować w sprawach wszczętych pod rządem § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny w dawnym brzmieniu, po jego zmianie, zależy od charakteru zmienionych przepisów i etapu postępowania. Jeśli chodzi o pierwszą kwestię, trzeba stwierdzić, że § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny – jako określający sposób ustalenia odszkodowania – jest przepisem materialnoprawnym, a nie proceduralnym. Nie ma więc do niego zastosowania zasada bezpośredniego działania nowego prawa, którą przyjmuje się jako podstawową dla określenia skutku zmian proceduralnych. W przypadku zmiany regulacji o charakterze materialnoprawnym ocena jej skutków jest zróżnicowana. Jeśli zmiana prawa nastąpiła przed wydaniem decyzji administracyjnej – co miało miejsce w niniejszej sprawie - organ, wydając decyzję, jest zobowiązany uwzględnić nowy stan prawny, choćby postępowanie było wszczęte przed zmianą. Wynika to wprost z wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady legalizmu. Także organ rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym musi orzekać na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia, a zatem – z uwzględnieniem zmian prawa, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych i akceptowane przez doktrynę (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 k.p.a., Lex). Należy podnieść, że zarówno przepisy rozporządzenia w poprzednim brzmieniu, jak i w obowiązującym odnoszą się do tego samego sposobu określenia wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa pod drogi, w zakresie określenia wartości rynkowej wskazując, że w pierwszej kolejności na możliwe uwzględnienie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W myśl bowiem obowiązującego § 36 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów wycena powinna być wykonana przez przyjęcie do porównań transakcji nieruchomościami drogowymi, a dopiero brak na rynku lokalnym lub regionalnym tego rodzaju transakcji upoważnia biegłego do porównań transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Organ odwoławczy natomiast wskazał, że w operacie w ogóle nie odniesiono się do transakcji nieruchomościami drogowymi, co miałoby także uzasadnienie na gruncie nowego rozporządzenia i wskazuje, że rozstrzygnięcie w sprawie było właściwe. W konkluzji Sąd stwierdził, że zastosowane w procesie wyceny nieruchomości gruntowej skarżących znowelizowane przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – uzasadniały stwierdzenie, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, należy ocenić jako niewiarygodny dowód wartości wycenianej nieruchomości. Uznanie tego dowodu przez organ I instancji za wiarygodny i mogący stanowić podstawę ustalonego odszkodowania narusza przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) w stopniu mający istotny wpływ na jego wynik, w rozpatrywanym przypadku na poprawność ustalonego odszkodowania. Słusznie zatem organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji jest wadliwe i powinno być uchylone i przekazane do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Organ odwoławczy wskazał na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty na rzecz J. i Z. L. odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 0,0104 ha, przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy G. pod budowę drogi, w trakcie którego organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego ustalającej wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości. Oczywiście – biorąc powyższe wywody Sądu i zgodnie z uwagami zawartymi w obowiązującym rozporządzeniu. Jednocześnie Sąd – podziela stanowisko organu II instancji - że uzupełnienie materiału dowodowego we własnym zakresie przez organ odwoławczy, zgodnie z dyspozycją art. 136 K.p.a., stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 K.p.a., bowiem powtórzenia wymaga przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części (ponownego sporządzenia i oceny operatu szacunkowego), dlatego też organ prawidłowo podjął rozstrzygnięcie kasacyjne w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Reasumując, w świetle powyższych rozważań i dotychczasowego przebiegu postępowania w przedmiocie przyznania skarżącym odszkodowania za grunt przejęty pod drogę należy stwierdzić, że decyzja Wojewody L. z dnia [...] r., jest zgodna z prawem. Nie można jej zarzucić naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa. W tych okolicznościach, nie można pozbawić zainteresowanych dwuinstancyjnego postępowania odnoszącego się do istoty ich żądania, to jest ustalenia i wypłaty należnego odszkodowanie za działkę przejętą pod drogę w uzasadnionej wysokości. Dlatego oparcie zaskarżonej decyzji na podstawie określonej w art. 138 § 2 K.p.a. oraz wykluczenie samodzielnego uzupełniania materiału dowodowego sprawy przez Wojewodę w myśl art. 136 K.p.a. było prawidłowe. Ubocznie należy wskazać, że przedmiotem skargi jest decyzja, która dotyczy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w K. oznaczoną jako działka nr [...], a nie decyzja, na podstawie której nieruchomość J. i Z. L. przeszła z mocy prawa na własność Gminy G., tj. decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] r., nr [...]. Z tego względu Sąd nie może odnieść się do zarzutów skargi odnoszących się do decyzji z dnia 1 [...] r. i ocenić legalność tego aktu. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę należało oddalić.