II SA/Lu 598/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...]. Sygn. [...] Uzasadnienie W piśmie z dnia 26 sierpnia 2014r. S. M. "K." wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w A. z dnia [...]. w sprawie oddania Spółdzielni w użytkowanie na czas nieokreślony działki nr [...] o powierzchni 0,02ha położnej w miejscowości A., nr [...] o powierzchni 0,07ha położonej w miejscowości W., nr [...] o powierzchni 0,10ha położonej w miejscowości W. i nr [...] o powierzchni 0,07 ha położonej w miejscowości W.. Zdaniem Spółdzielni nie ma żadnych informacji, nie zawiera ich także uzasadnienie wspomnianej decyzji, aby przekazane w użytkowanie nieruchomości stanowiły własność Skarbu Państwa lub gminy. Z posiadanych przez nią informacji wynika natomiast, że działki zakupiono od osób prywatnych pod budowę zlewni mleka. [...] nie stanowiły własności Skarbu Państwa lub gminy, nie mają założonych ksiąg wieczystych i nigdy nie opłacano opłaty za ich użytkowanie. Jeszcze przed wydaniem decyzji były zagospodarowane, wybudowano na nich zlewnię mleka, spółdzielnia opłacała podatek. Ponadto w 2004r. działki figurowały w rejestrze gruntów jako pozostające w jej samoistnym posiadaniu. Zmian w rejestrze dokonano dopiero w 2013r. Według Spółdzielni powyższe okoliczności wskazują, ze decyzja o oddaniu jej wspomnianych działek w użytkowanie była wydana bez podstawy prawnej. Decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Według Kolegium nie ma podstaw do uznania, że jest ona obarczona wskazana przez stronę wadą. Decyzja Naczelnika Gminy w A. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z jej art. 39 ust.1 prawo użytkowania powstaje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej. Z kolei według ust.2 tego przepisu w użytkowanie mogły zostać oddane wyłącznie grunty państwowe. Z decyzji wynika, że w użytkowanie oddane zostały grunty państwowe, a zatem zgodnie z powołanym przepisem. Brak jest dowodów potwierdzających tezę Spółdzielni, według której działki te nie stanowiły własności Skarbu Państwa. Kolegium zwróciło uwagę, że brak jest jednocześnie materiału dowodowego stanowiącego podstawę wydania decyzji, w oparciu o który możliwe byłoby dokonanie weryfikacji w powyższym zakresie. Nie udało się bowiem, mimo wielu prób uzyskać dokumentów, potwierdzających stanowisko wnioskodawcy. Działki nie maja założonych ksiąg wieczystych, według rejestru gruntów ich właścicielem pozostaje Skarb Państwa, natomiast użytkownikiem Spółdzielnia. Przed dokonaniem wpisu nieruchomości pozostawały w posiadaniu Spółdzielni, co było bezsporne. Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem wszelkie wątpliwości co do ustaleń w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji należy rozstrzygać na korzyść jej legalności. Brak jednoznacznych dowodów zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych , którym art. 16 § 1 kpa przyznaje walor trwałości stanowi negatywną przesłankę jej wzruszenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium decyzją z dnia 8 czerwca 2015r. podtrzymując dotychczasową argumentację utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. M. " K." zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 39 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz oparcie jej na braku dokumentów i utrzymywanie w obrocie decyzji, a właściwie jej kserokopii i sankcjonowanie dokonywania na jej podstawie innych regulacji ( rejestr gruntów ). Zdaniem skarżącej decyzję z 1988r. podjęto w sytuacji, gdy grunty osób prywatnych zostały uznane przez funkcjonariuszy reżimowych za grunty Skarbu Państwa. Wskazała, że została obciążona za brak dokumentów potwierdzających podnoszone przez nią okoliczności. Nie wystąpiono do Gminy o sprawdzenie, kto przed 1965r. opłacał podatek za działki, tymczasem ustalenie tej sprawy pozwoliłoby na jednoznaczna określenie, że stanowiły własność prywatną i nie powinny podlegać oddaniu w użytkowanie. Działki były przez nią od wielu lat użytkowane, wybudowano na nich budynki, na które otrzymała pozwolenie i które były przez nią remontowane. [...] nie żądano od niej opłat z tytułu użytkowania, mimo opłacania podatku. Skarżąca podkreśliła, że żaden organ nie przedstawił oryginału decyzji. Nie ma zatem podstaw by na podstawie jej kserokopii dokonywać zmian w rejestrze gruntów. Obecny stan prawny uniemożliwia zasiedzenie wspomnianych nieruchomości. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa, jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Stosownie do art. 17 pkt.1 kpa w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie uważa się, że powyższą normę należy potraktować jako zasadę co do określenia właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), jednak pod warunkiem, że jednocześnie jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (art. 19 kpa i art. 20 kpa). Jak wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten należy interpretować w związku z treścią art. 20 kpa w którym określone zostały reguły ustalenia właściwości rzeczowej, również w zakresie właściwości instancyjnej. Z tego przepisu wynika bowiem, że właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1 kpa (por. postanowienie z dnia 10 marca 2005 r., OW 70/04, LEX nr 819280). Z tych też przyczyn zasadne pozostaje również stanowisko, zgodnie z którym organu wyższego stopnia nie można ustalać w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, określających właściwość rzeczową organu I instancji w danej sprawie (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2011 r., sygn. [...] opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powyższe uwagi nabierają szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy nie funkcjonuje już organ, który wydał pierwotną decyzję. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a następnie określa się organ wyższego stopnia w stosunku do tego organu ( uchwała składu 7 Sędziów NSA z dn. 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12 opubl. w CBOSA). Ponieważ wniosek Spółdzielni zmierzał do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w A. z dnia [...]., należy zatem w pierwszej kolejności ustalić, zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami, organ I instancji właściwy do orzekania w drodze decyzji administracyjnej w sprawach gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Wspomniana decyzja została wydana w oparciu o art. 4 ust.1, 38, 39, 40, 47 i 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce i wywłaszczeniu nieruchomości ( Dz. U Nr [...], poz. 99 ) oraz § 3, 6 i 10 rozporządzenia Rady Ministrowa z dnia 16 września 1985r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości miedzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu ( Dz. U Nr [...] poz. 240 ). Stosownie do art. 4 ust.1 pkt.2 powołanej ustawy grunty państwowe niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych były oddawane odpłatnie organizacjom społecznym w użytkowanie. Według art. 39 powołanej ustawy prawo użytkowania powstawało na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej. Z kolei art. 3 ust. 2 ustawy stanowił, że ilekroć jest w niej mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia rozumie się przez to rady stopnia podstawowego lub organy o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości stopnia podstawowego. Taki zapis zawierał również § 1 ust.2 pkt.1 powołanego rozporządzenia. Stosownie do art. 37 ust. 1 w związku z art. 8 pkt 9 lit. a/ pkt 4-7 i lit. b) ustawy z dnia 28 maja 1975 roku o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych – Dz.U. Nr 16, poz. 91) jako terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego został wskazany naczelnik gminy. Z kolei zgodnie z art. 125 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1984 r. Nr 41, poz. 185 ze zm.) naczelnicy gmin stali się organami administracji państwowej właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Art. 137 ust.1 pkt.2 tej ustawy stanowił, że terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej są w miastach, gminach i dzielnicach, z zastrzeżeniem ust. 3, kierownicy wydziałów urzędów miejskich, gmin i dzielnicowych. Stosownie do ust. 3 tego przepisu w miastach liczących do 50 tyś mieszkańców, oraz w gminach prezydent miasta oraz naczelnik wykonują równocześnie kompetencje terenowego organu administracji państwowej o właściwości szczególnej, jeżeli przepisy ustaw szczególnych lub uchwały narodowej stopnia podstawowego nie postanowią inaczej. Zgodnie z art. 1, 5 i 7 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustawy (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) zadania i kompetencje należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego przeszły do właściwości organów gminy, rejonowych organów rządowej administracji ogólnej oraz wojewodów. Ustawa z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U Nr [...], poz. 464 ze zmianami ) wprowadziła zmianę art. 3 ust.1 stanowiąc ( od dnia 5 grudnia 1990r.), że gospodarka gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa należy do właściwości wojewodów i rejonowych organów rządowej administracji ogólnej, a gruntami stanowiącymi własność gminy – do właściwości rad gmin i zarządów gmin. Ust.2 tego przepisu stanowił, że wywłaszczenie nieruchomości należy do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz zmieniająca ją ustawa z dnia 29 września 1990r. zostały uchylone przez art. 241 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741). Przepis art. 11 powyższej ustawy stanowił, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest kierownik urzędu rejonowego, a organem reprezentującym w tych sprawach gminę jest zarząd gminy. Przepisy art. 5-7 ustawy z dnia 17 maja 1990r. mówiące o przejściu zadań i kompetencji do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej i wojewodów zostały następnie skreślone art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126 ze zm.). Z kolei przepisem art. 137 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., powyżej cytowanemu art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami nadano nowe brzmienie, stosownie do którego z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich zarządy. Z dniem 27 października 2002 r. przepisem art. 77 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz. 984) zmieniono po raz kolejny brzmienie omawianego art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez zastąpienie wyrazu "zarządy" wyrazami "organy wykonawcze" i w tym brzmieniu pozostaje ten przepis do chwili obecnej. Ponadto ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. dodano w ustawie o gospodarce nieruchomościami przepis art. 9a według którego od decyzji wydanych przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa przysługuje stronie odwołanie do wojewody. Po zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U z 2004r. Nr [...], poz. 1492 ) stanowi on obecnie (od 22 września 2004 r.), że organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Jest to przepis szczególny w rozumieniu art. 17 ust.1 kpa, wyłączający zastosowanie ogólnej reguły według której, co do zasady, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, niezależnie od tego jakie zadania wykonuje, jest samorządowe kolegium odwoławcze. Oznacza to, że w sprawach w nim wskazanych wojewoda jest organem nadzoru do którego stosuje się art. 157 § 1 kpa. Decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały zatem wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę stwierdzenia ich nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt.1 kpa. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało stwierdzić nieważność zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wobec braku wniosku w trybie art. 210 § 1 ustawy nie orzeczono o przyznaniu należnych kosztów.