II SA/Lu 598/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Z. W., A. S.-Z. i J. W. - H. na postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 2019 r. znak:[...] II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Z. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. S.-Z. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. W. – H. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; J. W., J. W.-H., M. D. i A. S.-Z. złożyły wniosek do Prezydenta Miasta L. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tego organu nr [...] z [...] listopada 2018 r., znak: [...], udzielającą M. S. i M. S.-S., prowadzącym działalność gospodarczą [...], pozwolenia na budowę budynku hotelowo-usługowego na działkach nr: [...], [...], [...] i [...], przy ul. [...] i 1 a oraz nr: [...] i [...], stanowiących pas drogowy ul. [...]. Jako podstawę wznowienia wskazały art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Wnioskodawczynie podniosły, że organ nie uznał ich za strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia przedmiotowego pozwolenia na budowę, wobec czego nie brały one udziału w tym postępowaniu bez własnej winy oraz, że wykonanie decyzji może spowodować nieodwracalne skutki i szkodę po stronie właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Wskazały, że realizacja inwestycji spowoduje: ograniczenia w korzystaniu z ich nieruchomości, naruszenie istniejących szlaków komunikacyjnych wewnątrz osiedla, utrudnienia komunikacyjne i zwiększenie natężenia ruchu pojazdów, zwiększy hałas i zanieczyszczenia powietrza spalinami. Wyjaśniły ponadto, że grunt pomiędzy ul. [...] a wejściem na kładkę nad ul. [...] jest sztucznie podniesiony, co spowoduje zalewanie posesji przy ul. [...]. Wnioskodawczynie zażądały w związku z tym wstrzymania wykonania zakwestionowanej decyzji. Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], Prezydent Miasta L., działając w oparciu o art. 152 k.p.a., odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z [...] listopada 2018 r., znak: [...], podnosząc, że brak jest jakichkolwiek okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowionego postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że ewentualne uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania uzależnione jest od ustalenia przez organ, czy w postępowaniu prawidłowo ustalono obszar oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji - czy skarżącym w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr [...] z [...] listopada 2018 r. przysługiwał przymiot strony, czy też nie. Organ wskazał, że planowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń dla żadnych działek oprócz działki o nr [...] przy ul. [...], której właściciele zostali uznani za strony postępowania i zawiadamiani na każdym etapie sprawy. Wyjaśnił następnie, że nieruchomości skarżących o nr [...] przy [...] oddziela od terenu inwestycji będący własnością gminy L. pas pieszo-jezdny o szerokości ok. 11 m; nie znajdują się one zatem w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, a w znacznej odległości od niej. Planowany budynek jest 3-kondygnacyjny o wysokości 10,83 m, znajduje się w odległości ok. 26 m od granic tych działek oraz ok. 80 i 180 m - odpowiednio od granic działek skarżących o nr [...] przy [...] w L.. Ponadto, jak wskazał organ pierwszej instancji, projektowana inwestycja jest zgodna z wymogami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część II oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Działka, na której znajduje się inwestycja, przeznaczona jest pod tereny usług komercyjnych - Ub. Projekt spełnia wszystkie wymogi obowiązującego na tym terenie od 2002 r. miejscowego planu oraz powstał we współpracy z projektantem całego osiedla Piastowskiego. Zgodnie z powyższym, zdaniem organu, inwestor ma prawo zabudowy przedmiotowej działki budynkiem o funkcji hotelowo-usługowej i wykonania zagospodarowania: dojść dojazdów i miejsc parkingowych niezbędnych do obsługi planowanego budynku. Ponadto uciążliwości spowodowanie większym natężeniem ruchu i prowadzeniem budowy nie są regulowane ustawą - Prawo budowlane. Omawiana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie znajduje się na terenach podlegających ochronie konserwatorskiej lub ochrony przyrody, projekt został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawców w zakresie ochrony przeciwpożarowej i warunków sanitarnohigienicznych. W ocenie organu, inwestor spełnił wszystkie niezbędne warunki do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i ma prawo zabudowy działki, która jest jego własnością. W uzasadnieniu wniosku, zdaniem organu, strony nie przywołały żadnych argumentów, które wskazywałyby na prawdopodobieństwo wydania decyzji uchylającej w wyniku wznowienia postępowania. Podały jedynie ogólnikowe, subiektywne uwagi, dlaczego realizacja inwestycji będzie uciążliwa dla mieszkańców oraz, że obszar oddziaływania inwestycji powinien być rozszerzony o właścicieli działek w bliskim sąsiedztwie. Okoliczności te nie determinują prawdopodobieństwa, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a. Zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji wniosły J. W., J. W.-H., M. D. i A. S.-Z., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wojewoda nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia, w konsekwencji czego postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na treść art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wojewoda podkreślił, że wstrzymanie wykonania decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu. Przeciwnie, jeśli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn., gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania i gdy jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 k.p.a., organ ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej. Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej oznacza, że kwestia ta nie podlega udowodnieniu, konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, że dojdzie do wydania decyzji uchylającej. Według Wojewody, do zastosowania art. 152 k.p.a. wystarczy zatem wskazanie na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej, bez względu na jego stopień. Określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. W tego rodzaju postanowieniu właściwy organ powinien wskazać, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 k.p.a., brak jest przesłanki negatywnej do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji. Wojewoda podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego, należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Ponieważ, jak wskazał Wojewoda, w postępowaniu wznowieniowym nie wystąpiły okoliczności, w wyniku których badana decyzja mogłaby zostać uchylona, nie zachodziło prawdopodobieństwo uchylenia spornej decyzji. Organ odwoławczy podzielił w tym względzie stanowisko Prezydenta Miasta L. i wskazał, że nawet ewentualne uznanie skarżących za strony postępowania nie musiałoby spowodować uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargi na postanowienie organu odwoławczego wniosły: Z. W., J. W.-H. i A. S.-Z., zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie: 1) art. 152 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie zachodzą okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nr [...] z [...] listopada 2018 r., w sytuacji, gdy wykazywane w sprawie uciążliwości dla skarżących, powodujące naruszenie ich prawa własności, świadczą o możliwości uchylenia decyzji pozwolenia na budowę; 2) art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżący nie są stronami niniejszego postępowania, w sytuacji, gdy skarżący mają interes prawny przemawiający za koniecznością przyznania im statusu strony postępowania; 3) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że planowana inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów skarżących, gdyż ich działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu; 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy była ona obarczona podnoszonymi uchybieniami; 5) art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, jak również brak oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w wyniku czego doszło do nieprawidłowej oceny i stwierdzenia przez organ, że nie ma podstaw do wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę; 6) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadami pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji poprzez niepoinformowanie mieszkańców pobliskich nieruchomości o planowanej inwestycji. W związku z powyższym skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skargi zostały zarejestrowane pod sygnaturami akt: II SA/Lu 598/19 (skarga Z. W.), II SA/Lu 599/19 (skarga A. S.-Z.) oraz II SA/Lu 600/19 (skarga J. W.-H.). W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. Sąd postanowił, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarządzić połączenie spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je pod sygnaturą akt II SA/Lu 598/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie odmawiające – we wznowionym postępowaniu – wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku hotelowo-usługowego. Jako podstawę wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia organy obu instancji wskazały niespełnienie przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, określonej w art. 152 k.p.a. Przesłankę tę stanowi zaistnienie okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Kontrola takiego rozstrzygnięcia wymaga zatem od Sądu ustalenia, czy organy administracji, wydając zaskarżone postanowienie, wzięły pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, w tym materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i czy na tej podstawie prawidłowo wstępnie oceniły, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja nie zostanie uchylona. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie można poprzestać na ustaleniu istnienia przesłanki wznowieniowej, gdyż nie przesądza to jeszcze o wstrzymaniu wykonania decyzji. Dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. Bada się zatem prawdopodobieństwo wystąpienia podstawy do uchylenia decyzji, tj. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – prawdopodobieństwo, że skarżącym bez ich winy uniemożliwiono udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę, mimo, że miały w tym postępowaniu interes prawny wymagający ochrony (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i prawdopodobieństwo, że w wyniku tego uchybienia decyzja zostanie uchylona. Wynika to wprost z dyspozycji art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., według którego organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2, wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Wprawdzie prawidłowe jest stanowisko wojewody, że "nawet ewentualne uznanie skarżących za strony postępowania nie musiałoby spowodować uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę", jednak w niniejszej sprawie nie jest to wystarczający argument za odmową wstrzymania wykonania tej decyzji W myśl art. 146 § 2 k.p.a., nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jednakże dopóki organy w sposób wyczerpujący nie zbadają i w sposób przekonujący nie uzasadnią braku po stronie skarżących interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, dopóty nie można przyjąć, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W ocenie Sądu, zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji przedwcześnie, bez dostatecznych ku temu podstaw, stwierdziły, że nie wystąpiło prawdopodobieństwo uchylenia zaskarżonej decyzji we wznowionym postępowaniu. Wbrew twierdzeniu organu pierwszej instancji, analiza materiału dowodowego sprawy nie pozwala na przyjęcie tezy o braku prawdopodobieństwa, że nieruchomości skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Z kolei ustosunkowanie się do stanowiska organu drugiej instancji jest o tyle utrudnione, że organ ten nie poczynił w tym zakresie żadnych analiz, ograniczając się w zasadzie do stwierdzenia, że podziela pogląd organu pierwszej instancji. Stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są, w myśl art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, tj. na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W tym miejscu należy odnieść się szczegółowo do argumentacji organu pierwszej instancji, jako że, jak wyżej podniesiono, Wojewoda przyjął ją bez zastrzeżeń. Przede wszystkim, oceniając prawdopodobieństwo wystąpienia po stronie skarżących przesłanki uchylenia decyzji wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ ocenił obszar oddziaływania planowanej inwestycji wyłącznie w oparciu o jej odległość od działek sąsiednich. Wątpliwości budzi przy tym prawidłowość jego oceny, wedle której o braku interesu prawnego skarżących przesądza fakt, że "nieruchomości skarżących o nr [...] przy [...] oddziela od terenu inwestycji będący własnością gminy L. pas pieszo-jezdny o szerokości ok. 11 m; nie znajdują się one zatem w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, a w znacznej odległości od niej. Planowany budynek jest 3-kondygnacyjny o wysokości 10,83 m, znajduje się w odległości ok. 26 m od granic tych działek oraz ok. 80 i 180 m - odpowiednio od granic działek skarżących o nr [...] przy [...] w L.". Tymczasem odległość planowanego obiektu od granic sąsiednich działek nie jest jedynym wyznacznikiem obszaru jego oddziaływania, zważywszy zwłaszcza na to, że nie mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, czy prostym budynkiem gospodarczym, ale z budynkiem hotelowo-usługowym, usytuowanym w okolicy, w której dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Funkcjonowanie tego obiektu może spowodować występowanie immisji na sąsiednich nieruchomościach w postaci zwiększonego hałasu czy – z powodu usytuowania obiektu na wzniesieniu – zmiany stosunków wodnych na gruncie. Inwestycja może oddziaływać na sąsiednie nieruchomości nawet wówczas, gdy sąsiedztwo nie jest bezpośrednie, tj. gdy nieruchomości nie mają wspólnej granicy. Ustalone przez organ odległości działek skarżących od terenu planowanej inwestycji (26 m, 80 m, 180 m) są w istocie niewielkie i nie można - ograniczając się do wskazania tych odległości – arbitralnie przyjmować braku prawdopodobieństwa oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. W świetle powyższego nie ma znaczenia okoliczność, że projektowana inwestycja jest zgodna z wymogami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część II oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), a także że nie jest inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko. Co prawda, jak wskazał organ pierwszej instancji, "uciążliwości spowodowanie większym natężeniem ruchu i prowadzeniem budowy nie są regulowane ustawą - Prawo budowlane", jednak zważyć należy, że regulacje w tym zakresie zamieszczone są w przepisach odrębnych, do których odsyła art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, treść uzasadnień wydanych w kontrolowanej sprawie postanowień wskazuje, że organy nie dokonały pełnej oceny prawdopodobieństwa wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę obiektu hotelowo-usługowego. Niewątpliwie postanowienie wydawane w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. ma incydentalny charakter. Nie oznacza to jednak, że ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji może być dowolna i przeprowadzona bez wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. W sprawie niniejszej uzasadnienia postanowień organów obu instancji wymogów tych nie spełniają. Organy nie dokonały całościowej oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście przesłanki, na której oparto wniosek o wznowienie postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji powyższego, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji należało uznać za wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 152 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] czerwca 2019 r. decyzję znak: [...], odmawiającą – we wznowionym postępowaniu – uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z [...] listopada 2018 r., znak: [...], udzielającej M. S. i M. S.-S., prowadzącym działalność gospodarczą M. C. G. S..C.. M.. S., M.. S.-S., pozwolenia na budowę budynku hotelowo-usługowego. Fakt wydania tej decyzji nie czyni sądowej kontroli odmowy wstrzymania jej wykonania bezprzedmiotową. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie o zwrocie skarżącym kosztów postępowania (wpis w kwocie po [...] zł oraz wynagrodzenia pełnomocników w kwocie po [...] zł) zostało wydane na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku i podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa, które uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.