II SA/Lu 598/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 1 lit. a/ oraz art. 17b ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy B. P. z 3 lutego 2021 r., znak: [...] odmawiającą przyznania A. Z. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem D. Z.. Stan sprawy przedstawia się następująco. A. Z. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem D. Z., legitymującym się orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy KRUS z dnia [...] marca 2018 r. o trwałej, całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym i niezdolności do samodzielnej egzystencji do marca 2021 r. Orzeczenie to jest równoznaczne ze znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 lit. c/ u.ś.r. D. Z. zmarł w dniu 18 kwietnia 2021 r., o czym organ pierwszej instancji poinformował Kolegium w dniu 29 kwietnia 2021 r. Odmawiając A. Z. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ pierwszej instancji wskazał dwie przesłanki tego rozstrzygnięcia: po pierwsze, powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki później niż do ukończenia 18. roku życia i po drugie, wystąpienie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., którą jest przysługujące A. Z. uprawnienie do renty rolniczej z tytułu trwałej, całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Rozpatrując odwołanie A. Z. od decyzji pierwszoinstancyjnej, Kolegium uznało za zasadny zarzut odwołania odnoszący się do zagadnienia materialnego unormowanego w art. 17 ust. 1b u.ś.r., ale stwierdziło jednocześnie, że nie skutkował on uchyleniem decyzji. Kolegium zaaprobowało bowiem stanowisko organu pierwszej instancji, że A. Z. nie spełnia warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 w związku z art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r. i występuje przesłanka negatywna przyznania tego świadczenia, o której mowa w ait. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ tej ustawy. Kolegium stwierdziło, że przesłanka wieku powstania niepełnosprawności niepełnosprawnej w stopniu znacznym męża A. Z. nie powinna być w ogóle oceniana, skoro w wyroku z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w którym różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Odnośnie do negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. Kolegium wskazało na ustalenia, z których wynikało, że A. Z. przysługuje renta z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym od 1 sierpnia 2005 r. Prawo do renty jest ustalone bezterminowo. W orzeczeniach Lekarza rzeczoznawcy Kasy z dnia [...] sierpnia 2005 r., Nr [...] i z dnia [...] listopada 2019 r., Nr [...] stwierdzono, że A. Z. uznaje się za całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym i nie stwierdza się niezdolności badanej do samodzielnej egzystencji. Kolegium zaznaczyło również, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, który orzekł w punkcie I, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ma charakter zakresowy, co oznacza wyeliminowanie z porządku prawnego normy prawnej w określonym znaczeniu. Zakres orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczy osób otrzymujących rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Trybunał uznał, że takie osoby, sprawujące opiekę nad niepełnosprawnym krewnym, są w stanie pracować, a więc ich sytuacja faktyczna wskazuje na podobieństwo do sytuacji opiekunów, którzy są zdrowi i nie mają prawa do renty, lecz rezygnują z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zdaniem Kolegium, sytuacja skarżącej jest jednak inna. A. Z. nie może pracować w gospodarstwie rolnym, bowiem ze względu na swój stan zdrowia została uznana przez uprawniony do tego organ za całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym. Okoliczność ta jednocześnie przesądziła, że A. Z. nie spełnia podstawowego warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, którym jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a w przypadku skarżącej zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w gospodarstwie rolnym - w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem i niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy (art. 17 ust. 1 i art. 17b ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Odnosząc się do oświadczenia A. Z. zawartego w części III formularza wniosku i w odrębnym piśmie datowanym na [...] grudnia 2020 r., że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego i wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 22 stycznia 2004 r., Kolegium stwierdziło, że po pierwsze - zaprzestanie prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego i pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 22 stycznia 2004 r. nie mogło mieć bezpośredniego związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, skoro po raz pierwszy został on formalnie uznany za trwale, całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym i niezdolnego do samodzielnej egzystencji orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy Kasy z dnia 21 marca 2018 r., Nr [...], co potwierdziła sama skarżąca w piśmie z dnia 13 stycznia 2021 r. Po drugie, skarżąca od siedemnastu lat nie prowadzi gospodarstwa rolnego i w nim nie pracuje, nie ze względu na konieczność sprawowania opieki nad mężem, lecz z powodu własnego stanu zdrowia. Od 1 sierpnia 2005 r. skarżąca jest bowiem uznana za trwale, całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym. W rezultacie Kolegium uznało, że zaprzestanie przez A. Z. prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w nim, jak oświadczyła, od dnia 22 stycznia 2004 r., nie ma związku z opieką nad mężem, ale jest spowodowane inną okolicznością, a mianowicie własnym stanem zdrowia skarżącej uniemożliwiającym pracę w gospodarstwie rolnym i okoliczność ta wystąpiła zanim jeszcze mąż został uznany za niepełnosprawnego w stopniu znacznym, w rozumieniu art. 3 pkt 21 lit. c/ ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze na decyzję Kolegium A. Z. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że prawo do renty jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia i uznaniu, że żaden przepis prawa nie uprawnia organu do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy przyznaną "rentą rodzinną" a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, podczas, gdy organ posiada takie uprawienie, dokonując wykładni prokonstytucyjnej tego przepisu. W oparciu o ten zarzut wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Uzasadniając skargę, A. Z. zaznaczyła, że językowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ ustawy o świadczeniach rodzinnych może prowadzić do wniosku, że skoro ma ustalone prawo do renty, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości. Zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej, w jej ocenie, prowadzi do odmiennego rozumienia tego przepisu, a mianowicie, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do renty nie w całości, ale do wysokości tej renty. Skarżąca stwierdziła, że w sprawie należało dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwalającej na realizację zasad równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej i osobom niepełnosprawnym (art. 32 ust. 1, art. 2, art. 71 ust. 1 zdanie drugie i art. 69 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Okolicznością niesporną w sprawie jest, że skarżącej przysługuje od [...] sierpnia 2005 r. renta z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym (orzeczenia lekarza rzeczoznawcy KRUS z dnia [...] sierpnia 2005 r., Nr [...] oraz z dnia [...] listopada 2019 r., Nr [...]), przyznana bezterminowo. Z kolei mąż skarżącej legitymował się orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy KRUS o trwałej, całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym i niezdolności do samodzielnej egzystencji (równoznacznym ze znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 lit. c/ u.ś.r.) dopiero od dnia 21 marca 2018 r. Skarżąca zaprzestała zatem pracy w gospodarstwie rolnym i otrzymała rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w tym gospodarstwie niemal trzynaście lat wcześniej niż jej mąż został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie spełnia podstawowej, wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą. O rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w art. 17 u.ś.r. Brak jest takiego związku przyczynowego w przypadku osób, które zostały uznane za całkowicie niezdolne do pracy (por. m. in. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., I OSK [...], CBOSA). W rozpoznawanej sprawie skarżąca od ponad 15 lat jest uznawana za trwale, całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym i od tego czasu pobiera tzw. rentę rolniczą, zatem już od tego momentu nie podejmowała zatrudnienia. Nie sposób w tej sytuacji uznać, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością podjęcia i sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, zwłaszcza, jeśli uwzględnić, że niepełnosprawność męża orzeczono dopiero w 2018 r., a zatem 13 lat po tym, gdy skarżącej przyznano prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Kompleksowa ocena wszystkich okoliczności tej sprawy prowadzi do wniosku, że odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest uzasadniona tym, że niepodejmowanie przez nią zatrudnienia nie ma żadnego związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, lecz jest wynikiem wystąpienia obiektywnych okoliczności uniemożliwiających zatrudnienie (pracę w gospodarstwie), które wystąpiły już kilkanaście lat przed tym, kiedy wydano orzeczenie stwierdzające niepełnosprawność męża w stopniu znacznym. Z tego względu nie zasługują na uwzględnienie podnoszone przez skarżącą argumenty dotyczące oparcia decyzji na niekonstytucyjnej podstawie prawnej i nieuwzględnienia orzecznictwa wskazującego na konieczność prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. Jak bowiem zasadnie wskazało Kolegium, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. ma charakter zakresowy, co oznacza wyeliminowanie z porządku prawnego tylko określonej normy prawnej. Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, został uznany za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji to orzeczenie nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zakres orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczy osób otrzymujących rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a skarżąca otrzymuje rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. W zakresie niezakwestionowanym przez Trybunał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. korzysta z domniemania konstytucyjności, dlatego nie można tego przepisu pomijać i odmawiać jego zastosowania w każdej sprawie. Argumenty podane przez TK nie mogą odnosić się do sytuacji, w której wnioskodawca świadczenia pielęgnacyjnego ma ustalone prawo do renty z tytułu całkowitej i trwałej niezdolności do pracy. W takim przypadku bowiem nie jest spełniona podstawowa (pierwotna) przesłanka przyznania świadczenia w postaci rezygnacji z zatrudnienia – nie można mówić o rezygnacji z zatrudnienia, bo podjęcie zatrudnienia nie jest możliwe z uwagi na stan zdrowia. Ani organ orzekający w sprawie decyzji w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego, ani sąd administracyjny nie są kompetentne do oceny prawidłowości orzeczenia lekarza orzecznika, jak też opartych na nim decyzji KRUS (ZUS) w przedmiocie świadczeń rentowych. Z wywodów Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 26 czerwca 2019 r. wynika, że relewantną cechą osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest fakt rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z tego względu do oceny sytuacji skarżącej nie ma zastosowania ani treść sentencji wyroku TK (zakwestionowano zgodność z Konstytucją wyłącznie normy odnoszącej się do osób mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy), ani nawet podnoszona w uzasadnieniu tego wyroku argumentacja. W przypadku skarżącej brak jest podstawowej (pierwotnej) przesłanki przyznania świadczenia w postaci związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Skarżąca nie zrezygnowała z pracy zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad mężem, lecz z przyczyn obiektywnych nie mogła już od 2005 r. w ogóle pracować zawodowo w gospodarstwie rolnym ze względu na swój stan zdrowia. Należy dodać, że w wielu tego rodzaju sprawach sądy wskazywały na możliwość przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które mają ustalone prawo do emerytury w wysokości ograniczonej do różnicy między świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą lub z zastrzeżeniem zawieszenia prawa do emerytury. Jest to jednak również zupełnie inna sytuacja niż w przypadku skarżącej, która pobiera rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. W przypadku osób mających ustalone prawo do emerytury istnieją możliwości podjęcia dodatkowego zatrudnienia (co w pewnych przypadkach może skutkować zawieszeniem prawa do świadczenia emerytalnego), ale osoby te nie podejmują tego dodatkowego zatrudnienia, nie mogą polepszyć swojej sytuacji, rezygnują z dodatkowego zatrudnienia, z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Sytuacja skarżącej jest inna – nie zrezygnowała z pracy w gospodarstwie w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem, lecz nie mogła pracować od 2005 r. z uwagi na swój stan zdrowia. Skarżąca przywołała w skardze szereg orzeczeń sądowych, jednak nie dostrzegła, że jej sytuacja jest zupełnie inna od sytuacji podmiotów, których sprawy były przedmiotem tych orzeczeń. We wszystkich tych sprawach opiekun miał ustalone prawo do emerytury albo renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, czy renty rodzinnej, czyli był potencjalnie zdolny do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast w stosunku do skarżącej orzeczono trwałą całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).