II SA/Lu 599/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku oddala skargę. Decyzją z dnia 20 czerwca 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., po rozpoznaniu odwołania B. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta B. P. z dnia 5 kwietnia 2011 r., nr [...], odmawiającej uchylenia decyzji własnej z dnia 10 marca 2009 r., nr [...], nakazującej rozbiórkę budynku usługowego na działce nr ewid. [...] w B. P. – utrzymał w mocy tę decyzję. Wskazana decyzja z dnia 20 czerwca 2011 r. zapadła w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z dnia 31 grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta B. P. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku usługowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. S. w B. P., stanowiącej własność B. C., R. C., H. S., T. R., G. R., B. S. i B. S. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 16 stycznia 2009 r. pracownicy organu nadzoru budowlanego stwierdzili, że przedmiotowy budynek znajduje się w złym stanie technicznym i nie nadaje się do remontu. W dniu 9 lutego 2009 r. organ administracji przeprowadził rozprawę z udziałem współwłaścicieli nieruchomości, którzy wskazali, iż nie zamierzają remontować omawianego budynku. W wyniku umowy sprzedaży z dnia 19 lutego 2009 r., Rep. A nr [...], B. C. i R. C. nabyli od pozostałych współwłaścicieli działki nr ewid. [...] w całości przysługujące im udziały we współwłasności tejże działki. Decyzją z dnia 10 marca 2009 r., nr [...], PINB miasta B. P., działając na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku jego właścicielom, to jest B. C. i R. C. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia 28 października 2009 r. B. K. wystąpiła do organu pierwszej instancji o natychmiastowe wstrzymanie nakazu rozbiórki wskazanego budynku. Jak wynika z protokołu kontroli dokonanej przez organ w dniu złożenia tego pisma, rozbiórka obiektu już nastąpiła. W piśmie z dnia 28 maja 2010 r. B. K. sprecyzowała swoje żądanie wskazując, iż wnosi o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją ostateczną z dnia 10 marca 2009 r., nr [...], z uwagi na pominięcie jej jako strony w tym postępowaniu. Poinformowała, że o kwestionowanej decyzji dowiedziała się w dniu 27 października 2009 r. Decyzją z dnia 4 czerwca 2010 r., nr [...], PINB miasta B. P. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, podnosząc, iż wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony w tej sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 listopada 2010 r., nr [...], uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku, gdy o wznowienie postępowania wnioskuje osoba, która twierdzi, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu jako strona, to organ administracji winien wznowić postępowanie, a dopiero w toku postępowania wznowieniowego winien on zbadać, czy wnioskodawca posiada rzeczywiście przymiot strony. Odmawiając wznowienia postępowania w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w istocie dokonał merytorycznej oceny podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., do czego nie był uprawniony na tym etapie postępowania. Uwzględniając wytyczne organu odwoławczego PINB postanowieniem z dnia 29 grudnia 2010 r., nr [...], wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 10 marca 2009 r., a następnie decyzją z dnia 5 kwietnia 2011 r., nr [...], odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji. Zdaniem organu z przedłożonych przez wnioskodawczynię dokumentów nie wynika, by posiadała ona przymiot strony w postępowaniu w sprawie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku. Dokumenty te wskazują na nakłady poniesione na działce nr ewid. [...] przez R. S., którego spadkobierczynią jest wnioskodawczyni, a nie dają podstaw do stwierdzenia, iż był on właścicielem spornego budynku usługowego. Korzystanie z powyższej działki na podstawie umowy dzierżawy z dnia 31 października 1976 r. zawartej przez poprzednika prawnego B. K. również nie może stanowić o jej interesie prawnym w tej sprawie, a jedynie świadczy o posiadaniu interesu faktycznego. W tej sytuacji brak było podstaw do uznania wnioskodawczyni za stronę postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, co uzasadniało odmowę uchylenia tejże decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W odwołaniu od tej decyzji B. K. zarzuciła, iż jako spadkobierczyni dzierżawcy gruntu posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., uprawniający ją do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji powołaną na wstępie decyzją z dnia 20 czerwca 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż pojęcie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., należy rozumieć w ten sposób, że określonemu podmiotowi przysługuje konkretne uprawnienie wynikające z przepisu prawa materialnego, na podstawie którego można żądać od organu administracji określonej czynności i którego można dochodzić na drodze sądowej. Treścią tego pojęcia jest więc możliwość uzyskania przez określony podmiot merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy co do istoty. W ocenie organu odwoławczego przepisy ustawy Prawo budowlane określają wyraźnie krąg podmiotów zobowiązanych utrzymania w należytym stanie obiektu budowlanego. Są nimi właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Jedynie te podmioty legitymują się interesem prawnym pozwalającym na uznanie ich za strony postępowania administracyjnego w sprawie utrzymania obiektu budowlanego. Z powyższego wynika, iż odwołująca się, będąca spadkobierczynią R. S., który zawarł umowę dzierżawy części nieruchomości leżącej pod budynkiem usługowym przy ul. S. w B. P. nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie rozbiórki tego budynku na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie ma bowiem normy prawa materialnego, która w opisanym zakresie pozwoliłaby przyznać odwołującej się uprawnienia strony. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniosła B. K., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 922 § 1 kodeksu cywilnego. Skarżąca podkreśliła, iż posiada interes prawny uprawniający ją do udziału w postępowaniu zakończonym powołaną decyzją PINB miasta B. P. z dnia 10 marca 2009 r., nr [...], nakazującą rozbiórkę budynku usługowego na działce nr ewid. [...] w B. P. Interes ten wynika z prawa własności przedmiotowego obiektu wybudowanego przez jej ojca na wydzierżawionym przez niego gruncie. Wskazany budynek jest trwale związany z gruntem i został pobudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę udzielonym jej ojcu. Prawo dzierżawy gruntu jest prawem majątkowym i zgodnie z art. 922 § 1 kodeksu cywilnego jest dziedziczne. Skarżąca postanowieniem Sądu Rejonowego w B. P. z dnia 31 lipca 2008 r., [...], nabyła spadek po ojcu, będącym dzierżawcą wskazanej wyżej działki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Skarżąca domagała się wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta B. P. z dnia 10 marca 2009 r., nr [...], nakazującą rozbiórkę budynku usługowego usytuowanego na działce nr ewid. [...], przy ul. S. w B. P. Jako podstawę wznowienia skarżąca wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Treścią pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w powołanym przepisie, jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny (a nie ewentualny) i sprawdzalny obiektywnie, zaś jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 187). Stroną w rozumieniu art. 28 będzie więc osoba (jednostka organizacyjna), która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona – tak rozumiana – wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego (dz. cyt., s. 193). Podstawę materialnoprawną ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta B. P. z dnia 10 marca 2009 r., nr [...], orzekającej o nakazie rozbiórki budynku usługowego, stanowił art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji). Przepis ten stanowi, że jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Podmiotami, na które organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego mogą być zatem jedynie właściciel tegoż obiektu lub jego zarządca. Wskazany przepis został umieszczony w rozdziale 6 Prawa budowlanego zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". W rozdziale tym ustawodawca nałożył określone obowiązki w zakresie stanu technicznego obiektów budowlanych na właściciela i zarządcę budynku. Żaden z przepisów tego rozdziału nie wskazuje, ażeby takie obowiązki można było nałożyć na inne osoby. Z powyższego wynika, iż przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki budynku na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przysługuje wyłącznie jego właścicielom lub zarządcom, a nie przysługuje innym osobom. Prawidłowe jest stanowisko organów nadzoru budowlanego obu instancji, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta B. P. z dnia 10 marca 2009 r., nr [...]. Skarżąca wywodzi swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym rozbiórki budynku usługowego na działce nr ewid. [...], przy ul. S. w B. P., z faktu, iż jest spadkobierczynią osoby, która była dzierżawcą części wskazanej wyżej działki. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy ojciec skarżącej R. S. zawarł z poprzednią właścicielką działki gruntu położonej przy ul. S. 48 w B. P. – J. S. w dniu 31 października 1976 r. umowę dzierżawy części tejże działki o powierzchni 35 m2 z przeznaczeniem pod budowę kiosku gastronomicznego. Kiosk taki zrealizował na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego mu decyzją Prezydenta Miasta B. P. z dnia 30 kwietnia 1977 r. Jakkolwiek bezspornie ojciec skarżącej był inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego, to nie był jego właścicielem. W myśl art. 48 kodeksu cywilnego z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Część składowa rzeczy, jak wynika z art. 47 § 1 tej ustawy, nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Zgodnie z wyrażoną w tym przepisie zasadą superficies solo cedit budynek usługowy, który został wzniesiony na nieruchomości stanowiącej własność innej osoby, nie mógł być przedmiotem własności ojca skarżącej. Skarżąca, która nabyła spadek po ojcu, nie jest więc właścicielem przedmiotowego budynku. Wbrew stanowisku skarżącej wyrażonemu w skardze powołany przez nią przepis art. 922 § 1 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób, nie daje podstaw do przyjęcia, że na spadkobierców przechodzą prawa do dzierżawy gruntu. Zawarta przez zmarłego w dniu 2 czerwca 2008 r. ojca skarżącej umowa dzierżawy wygasła z dniem jego śmierci (o ile wcześniej nie została rozwiązana, czego nie badały organy administracji), a w skład spadku wejść mogło jedynie prawo do nakładów na cudzą nieruchomość, nie zaś prawo dzierżawy. Kwestia zwrotu tych nakładów nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, a może być dochodzona wyłącznie na drodze postępowania cywilnego. Skarżącej nie można również uznać za zarządcę tego obiektu budowlanego. Stosownie do art. 185 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) zarządcą jest osoba fizyczna lub prawna sprawująca zarząd na podstawie i w zakresie określonym w przepisach szczególnych lub na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla właściciela tej nieruchomości lub innej osoby czy jednostki organizacyjnej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca nie sprawuje zarządu na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością ani na podstawie przepisów szczególnych, w szczególności w myśl przepisów kodeksu cywilnego czy też przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Wobec stwierdzenia, że skarżąca nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku usługowego zasadnie organy obu instancji orzekły o odmowie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta B. P. z dnia 10 marca 2009 r., nr [...]. Stwierdzenie przez właściwy organ administracji, że wskazywana przez wnioskodawcę podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie występuje w sprawie, obliguje ten organ do wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.