II SA/Lu 599/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej 1. oddala skargę; 2. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie za pomoc prawną udzieloną z urzędu w kwocie 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) podatku od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania T. W., decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "K.p.a."), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], o odmowie przyznania T. W. świadczeń z pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosków T. W. z dnia [...] marca 2015 r., wspomnianą wyżej decyzją odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczeń z pomocy społecznej w postaci – świadczeń obligatoryjnych według pkt. 5 i 6 orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2013 r., świadczenie obligatoryjnego na naprawę dachu, świadczenia na zakup żywności w ramach programu rządowego oraz świadczeń na zakup opału. Organ pierwszej instancji podkreślił, że pomimo podejmowanych przez pracownika socjalnego prób przeprowadzenia z odwołującą aktualizacji wywiadu środowiskowego, koniecznego do ustalenia warunków do przyznania pomocy, wnioskodawczyni nie podjęła żadnych kroków w celu umożliwienia przeprowadzenia takiego wywiadu. Powyższa okoliczność, zdaniem organu pierwszej instancji, w świetle art. 107 ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.; dalej także: "u.p.s."), stanowiła podstawę do odmowy przyznania wskazanych świadczeń. Utrzymując w mocy tę decyzję, Kolegium podzieliło ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, który zasadnie uznał, że odwołująca się nie współpracuje z pracownikami socjalnymi poprzez uniemożliwianie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, stanowiącego – w świetle przepisów u.p.s. – konieczną czynność dowodową, bez której przeprowadzenia, nie jest możliwe przyznanie żądanych świadczeń ze środków pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ drugiej instancji podkreślił, że są one bezzasadne i nie mogą zostać uwzględnione. Skargę na powyższą decyzję złożyła T. W.. W skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 30 marca 2016 r. skarżąca zarzuciła, że organy administracji obu instancji działają od lat na jej szkodę, podejmując rozstrzygnięcia rażąco naruszające obowiązujące przepisy prawa, o czym świadczą orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Przedmiotem żądania skarżącej było przyznanie szeregu świadczeń z pomocy społecznej, zatem zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 4 powołanej ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W myśl zaś art. 11 ust. 2 tej ustawy, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Należy podkreślić, że norma prawna wynikająca z art. 11 ust. 2 u.p.s. została oparta na konstrukcji uznania administracyjnego. Uznanie to oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji, decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania rozstrzygnięcia konkretnej treści. Cechą specyficzną uznania jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por. I. Bogucka: Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i n.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych spod kontroli sądowej. Kontrola ta jest jednak ograniczona, gdyż sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W myśl przepisu art. 106 ust. 4 u.p.s., decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia może być wydana po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin wymagających pomocy (art. 107 ust. 1 u.p.s.). W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także, gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W świetle art. 107 ust. 4 u.p.s., aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Należy podkreślić, że ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Znaczenie wywiadu w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej potwierdza art. 107 ust. 4a u.p.s. jednoznacznie stanowiąc, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Słuszne jest zatem wyrażane w orzecznictwie zapatrywanie, stosownie do którego utrudnianie lub uniemożliwienie pracownikom socjalnym przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w pełni uzasadniają odmowę przyznania świadczenia (por. wyroki NSA: z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 60/11; z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1753/09; z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 561/08, z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 634/09 oraz z dnia 23 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1765/07 – publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W niniejszej sprawie, w związku z tym, że skarżąca po raz kolejny ubiegała się o świadczenia z pomocy społecznej, prawidłowe było postępowanie organu pierwszej instancji zmierzające do aktualizacji wywiadu środowiskowego, zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 107 ust. 4 u.p.s. W świetle tego przepisu, dla konieczności przeprowadzenia ze skarżącą aktualizacji wywiadu środowiskowego, nie miało znaczenia, że nie zgłaszała ona zmiany w sytuacji osobistej, skoro ostatnią taką aktualizację przeprowadzono z nią w dniu 6 lutego 2014 roku, a więc ponad kilkanaście miesięcy przed dniem złożenia wniosku o przyznanie wspomnianych świadczeń. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, pracownicy organu pierwszej instancji dwukrotnie bezskutecznie próbowali przeprowadzić ze skarżącą aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego. W dniu 9 kwietnia 2015 r. pracownice socjalne H. L. i E. W. udały się w asyście Policji do miejsca zamieszkania skarżącej w celu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Jak wynika ze sporządzonej na tę okoliczność notatki służbowej (k. 8 akt adm. I inst.), wnioskodawczyni, która była uprzedzona o terminie wizyty w piśmie z dnia 20 marca 2015 r., otworzyła pracownikom socjalnym drzwi, lecz na pytanie pracowników organu, czy udzieli wywiadu i potwierdzi własnoręcznym podpisem przekazanie informacji do części II wywiadu, skarżąca stanowczo odmówiła. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że skoro ostatni wywiad środowiskowy ze skarżącą został przeprowadzony ponad 13 miesięcy przed datą złożenia przez nią wniosków rozpoznawanych przez organy w niniejszej sprawie, to lakoniczne wyjaśnienie skarżącej w postaci stwierdzenia: "nie zgłaszam zmian", co potwierdziła sama strona w piśmie procesowym złożonym w niniejszym postępowaniu, w żadnym razie nie mogło być uznane przez organy administracji za wystarczające dla oceny sytuacji życiowej skarżącej. Na ocenę takiego zachowania skarżącej nie może mieć też wpływu to, że uważa ona, że organy od 2012 r. "fałszują" treść sporządzonych z jej udziałem aktualizacji wywiadu i z tej przyczyny odmawia ona podpisania kwestionariusza wywiadu. Podkreślić należy, że skarżąca nie wykazała w jakikolwiek sposób, by kiedykolwiek pracownicy organu dopuścili się takiego przestępstwa. W tej sytuacji – zdaniem Sądu – uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego prawidłowo uznane zostało przez organy obu instancji za brak współdziałania skarżącej z pracownikami socjalnymi. Co więcej, w świetle dyspozycji cyt. art. 107 ust. 4a u.p.s. należy uznać, że jeśli brak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym polega na niewyrażeniu zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, z czym należy utożsamić faktyczne uniemożliwienie przeprowadzenia takiego wywiadu, to wydanie decyzji odmownej staje się obligatoryjne. W ocenie Sądu, organy administracji nie naruszyły w niniejszej sprawie przepisów prawa. Uwzględniły one bowiem wskazane wyżej przepisy u.p.s. oraz przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, rozważając wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienia zapadłych w niniejszej sprawie decyzji odpowiadają ponadto wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. Trzeba przy tym zauważyć, że skarżąca posiada stały dochód w postaci emerytury, której wysokość przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej na zasadach ogólnych. Pomimo tego skarżąca objęta jest od lat systematyczną pomocą udzielaną ze środków Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Sądowi wiadome jest z urzędu, że co potwierdził dodatkowo organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swej decyzji, że skarżąca w okresie od [...] r. do [...] r. otrzymała różnorodne świadczenia z pomocy społecznej, których łączna wartość wyniosła [...] złotych. Mając na względzie znaczny rozmiar pomocy udzielonej skarżącej ze środków organu pierwszej instancji, niezrozumiałe są zarzuty skarżącej, która wskazywała, że działania tego organu "zagrażają jej zdrowiu i życiu". Sąd nie dopatrzył się wadliwości zaskarżonej decyzji w związku z tym, że utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna rozstrzygała jednocześnie kilka wniosków skarżącej, dotyczących różnych świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 62 K.p.a., w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. W literaturze przyjmuje się, że powyższy przepis ma zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: istnieje wielość spraw administracyjnych, prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 437). W niniejszej sprawie wprawdzie rozpatrzone decyzją organu pierwszej instancji wnioski skarżącej opierały się na różnych przepisach u.p.s., jednak już rozstrzygnięcie organów co do każdego z tych żądań w istocie opierało się na tej samej przesłance, to jest na braku współdziałania skarżącej z pracownikami socjalnymi, a zatem wynikało z tej samej podstawy prawnej – art. 11 ust. 2 i art. 107 ust. 4a u.p.s. W tej sytuacji rozpatrzenie wszystkich tych wniosków w jednym postępowaniu administracyjnym zakończonym jedną decyzją uznać należy za dopuszczalne. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 K.p.a., wskazać należy, że warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 i 81 K.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. T. W. będąc jedyną stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie korzystała z możliwości udziału w sprawie, składając w toku postępowania pisma procesowe na poparcie swych twierdzeń. Skarżąca nie wykazała w żaden sposób, by została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wykazała ona w szczególności, by fakt niezawiadomienia jej przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwił jej możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu. Bezzasadne są także zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez organy administracji innych przepisów postępowania. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że wskazani przez skarżącą pracownicy organów obu instancji nie podlegali wyłączeniu od udziału w niniejszej sprawie na podstawie tego przepisu, albowiem nie brali oni udziału w wydaniu decyzji organów niższej instancji. Podejmowanie czynności w innych sprawach z udziałem skarżącej nie stanowi zaś ustawowej przesłanki wyłączenia pracownika organu. Skarżąca nie wskazała przy tym żadnych innych podstaw wyłączenia tych osób od udziału w sprawie. Niezależnie od tego należy wskazać, że na skutek żądania skarżącej zawartego we wnioskach z dnia 18 marca 2015 r. o wyłączenie pracowników socjalnych H. L. i E. W. oraz B. Ś. - K. OPS w [...] od udziału w niniejszej sprawie, w dniu [...] r. zostały wydane stosowne postanowienia, to jest Wójt Gminy [...] postanowieniem znak: [...] odmówił wyłączenia Kierownika OPS w [...], zaś Kierownik OPS w [...] postanowieniem znak: [...] odmówił wyłączenia pracowników socjalnych. Sąd, jak wskazano wyżej, uznał stanowisko wyrażone w tych postanowieniach za prawidłowe. Odnosząc się do dowodów złożonych wraz z pismem skarżącej z dnia [...] r. wskazać należy, że nie miały one wpływu na wynik sprawy. Podkreślenia bowiem wymaga, że karta informacyjna z dnia [...] r., potwierdzająca hospitalizację skarżącej w okresie od 2 do [...] r., nie obrazuje aktualnego jej stanu zdrowia, pisma z dnia [...] r., 9 i [...] r. były już przedmiotem oceny organu drugiej instancji, pismo organu pierwszej instancji z dnia [...] r. ma jedynie charakter informacyjny, zaś przedłożone orzeczenia WSA w Lublinie i NSA zostały podjęte w innej sprawie dotyczącej wymierzenia organowi grzywny za niewykonania wyroku Sądu. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), skargę oddalił. O wynagrodzeniu adwokata z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono w oparciu art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).