II SA/Lu 6/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2011 r. sprawy ze skargi Cz. M. T. i H. T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym I. oddala skargę; II. przyznaje [...] A. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Postanowieniem z dnia [...]., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia H. T. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., Nr [...] o nałożeniu na H. T. grzywny w wysokości 18.073,94 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB z dnia [...]., nakazującej M. C. T. i H.T. rozbiórkę garażu wybudowanego samowolnie przy budynku mieszkalnym. Wobec niewykonania wskazanego obowiązku, w dniu [...] marca 2008r. organ egzekucyjny I instancji (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ) skierował do inwestorów upomnienie, a następnie postanowieniami z dnia [...]. nadał na każdego z nich osobno tytuły wykonawcze decyzji nakazującej rozbiórkę, zaś w dniu [...] wydał dwa postanowienia (osobno dla C. i osobno dla H.) o numerach odpowiednio - [...] i [...] o wymierzeniu grzywien – każda po 18.073, 94 zł - w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki. W zażaleniu "na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, znak: [...]" z dnia [...]. /k.2/ oboje zobowiązani wnieśli o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnili, że otrzymali z Sądu sygn. akt II SA/Lu 283/08 "postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę garażu", dlatego sądzili, że "sprawa rozbiórki jest już zamknięta". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] nie uwzględnił zażalenia, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010r., sygn. akt II SA/Lu 792/09 uchylił postanowienie organu odwoławczego, nakazując temu organowi ustalenie czy zażalenie z dnia [...] września 2009r. pochodzące od obojga małżonków dotyczy dwóch postanowień o nałożeniu grzywien. W toku ponownego rozpatrywania sprawy, organ odwoławczy ustalił, że C. i H. T. wnieśli dwa zażalenia - każde na adresowane do siebie postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia - i postanowienia te utrzymał w mocy. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wskazał, że grzywna w celu przymuszenia ma charakter jedynie dyscyplinujący, a nie karny, bowiem z chwilą zastosowania się przez osobę zobowiązaną do wykonania nałożonego obowiązku, grzywna podlega umorzeniu, a jeśli została ściągnięta pomimo wykonania obowiązku – podlega zwrotowi. Obowiązujące przepisy nie umożliwiają natomiast "umorzenia grzywny" przed wykonaniem obowiązku, zaś umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić wyłącznie w przypadkach określonych w art. 59 tj. w przypadku trwałej przeszkody, która powoduje, że dalsze postępowanie jest niemożliwe lub niecelowe, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zażalenie nie mogło być również potraktowane i uwzględnione jako zarzuty w rozumieniu art. 33 i 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż nie zostało wniesione z zachowaniem trybu wskazanego w tych przepisach. Organ odwoławczy wskazał, że wysokość grzywny została wyliczona prawidłowo w oparciu o art. 121 § 1 pkt 4 i 5 cyt. ustawy. Podniósł ponadto, że nakaz rozbiórki został orzeczony w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie, a zatem na tym etapie postępowania argumenty dotyczące tego nakazu nie mogą być ponownie rozpatrywane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, uzupełnionej następnie w piśmie z dnia 16 marca 2011r., C. M. T. i H. T. wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji. Zarzucili organom naruszenie art. 121 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wadliwe wyliczenie wysokości grzywny i nieustalenie powierzchni podlegającego rozbiórce garażu. Podnieśli, że grzywna w łącznej wysokości 36.147, 88 zł przekracza wartość obiektu podlegającego rozbiórce i dlatego nie można uznać, że jest najłagodniejszym środkiem egzekucyjnym – organ powinien był więc rozważyć możliwość orzeczenia wykonania zastępczego. Podnieśli, że organ powinien wystawić jeden tytuł wykonawczy na oboje małżonków – zgodnie z art. 27 c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - a w konsekwencji mógł nałożyć na skarżących tylko jedną grzywnę, ponieważ obowiązek rozbiórki dotyczy ich majątku wspólnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonego aktu w zakresie jego zgodności z prawem. Zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Obowiązek rozbiórki garażu wybudowanego samowolnie przy budynku mieszkalnym został nałożony na M. C. T. i H. T. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Decyzja ta wobec utrzymania jej w mocy przez organ II instancji uzyskała przymiot ostatecznej. Skarga na decyzję organu II instancji została oddalona, zatem skarżący byli zobowiązani wykonać obowiązek nałożony tą decyzją. Organ egzekucyjny stosownie do art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991r., Nr 36, poz.161 ze zm.), zwanej dalej upea, wezwał skarżących do wykonania obowiązku określonego powyższą decyzją. Wobec bezskutecznego upływu siedmiodniowego terminu wszczął egzekucję na podstawie tytułów wykonawczych przez siebie wystawionych osobno na każde z małżonków (art. 26 § 2 upea), które zostały im doręczone w dniu 9 lutego 2009r. Tytuły wykonawcze odpowiadają wymogom określonym w art.27 tej ustawy. Zarzuty od tych tytułów nie zostały wniesione. Grzywna w celu przymuszenia stanowi środek egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 1 i 2 upea). Zatem obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego mógł być egzekwowany przy zastosowaniu tego środka. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny doręczając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny (art.122 § 1 pkt 1 i 2), co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Po nałożeniu – postanowieniami z dnia [...]. - grzywien w celu przymuszenia, zobowiązanym - H. T. i C. M. T. służyło prawo wniesienia zażalenia na te postanowienia (art. 122 § 3 upea) – w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia. Z prawa tego skarżący skorzystali, składając w dniu 8 września 2009r. /data stempla pocztowego/ pismo z wnioskiem o "uchylenie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i przesłanie do ponownego rozpatrzenia do organu I instancji celem umorzenia postępowania". Prawidłowo organ odwoławczy uznał, że pismo to nie mogło prowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego, gdyż nie zachodzą do tego przesłanki, wskazane w art. 59 upea. Zgodnie z tym przepisem postępowanie egzekucyjne umarza się: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9) na żądanie wierzyciela; 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. W niniejszej sprawie żadna ze wskazanych okoliczności nie zachodzi, dlatego prawidłowe jest stanowisko organu, iż umorzenie postępowania egzekucyjnego było na tym etapie niemożliwe. Słusznie również organ uznał, że nie mogła być umorzona także sama grzywna, ponieważ obowiązek określony w tytule wykonawczym nie został wykonany, a tylko w takim przypadku – w myśl art. 125 § 1 upea - organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego wydaje postanowienie w sprawie umorzenia grzywny. Zasadnie zatem organ odwoławczy potraktował pismo z dnia 8 września 2009r. jako zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, a stwierdzając, że wydanie tego postanowienia zostało poprzedzone upomnieniem, a wysokość grzywny została wyliczona prawidłowo (Sąd w tym zakresie dopuścił dowód z akt sprawy [...]) – prawidłowo organ odwoławczy utrzymał to postanowienie w mocy. Sąd podziela również stanowisko organów obu instancji, że grzywna w celu przymuszenia, wymierzana na podstawie art. 119 upea, jest najmniej dotkliwym środkiem egzekucyjnym przede wszystkim dlatego, że – jak podkreślił organ odwoławczy – nie ma charakteru karnego, lecz jedynie dyscyplinujący, a w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (w niniejszej sprawie w razie dokonania rozbiórki garażu), nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. (art. 125 § 1 upea), a ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części (art. 126 epea) - nie ma natomiast możliwości zwrotu kosztów poniesionych przy wykonaniu zastępczym. Z tego względu, w ocenie Sądu, organ egzekucyjny wymierzając skarżącemu grzywnę, mimo iż jest ona dla skarżącego dość wysoka, nie naruszył art. 119 § 2 upea, który stanowi, że grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Warto wyjaśnić, że w przypadku nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w zasadzie tylko te dwa środki egzekucyjne mogą być zastosowane. (art. 1a pkt 12 b upea). Ubocznie należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi, tytuł wykonawczy został wystawiony prawidłowo tj. osobno na H. T. i osobno na jego żonę C. M. T. – wskazany przez skarżącego przepis art. 27 c upea, zgodnie z którym tytuł wykonawczy wystawia się na oboje małżonków, dotyczy sytuacji, gdy egzekucja ma być prowadzona zarówno z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, jak i z ich majątków osobistych, chodzi zatem wyłącznie o sytuację, gdy tylko jeden z małżonków jest osobą zobowiązaną. W przypadku, gdy obowiązek dotyczy każdego z nich, a więc także w sytuacji, gdy ich odpowiedzialność ma charakter solidarny, nie ma podstaw do zastosowania wskazanego przepisu. (por. I SA/ Łd 412/04, LEX nr 290567) W przypadku nakazu rozbiórki garażu nałożonego łącznie na małżonków, wykonanie tego obowiązku przez jednego z nich, spowoduje wygaśnięcie tego obowiązku w odniesieniu do drugiego, a w konsekwencji również grzywna w celu przymuszenia wymierzona drugiemu z małżonków będzie z tej przyczyny podlegać umorzeniu. Z tych względów stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu egzekucyjnego są zgodne z prawem. W niniejszym postępowaniu nie mogą być natomiast oceniane zarzuty skargi dotyczące decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nakazujące rozbiórkę przedmiotowego garażu. Wskazana decyzja, stanowiąca tytuł wykonawczy w niniejszym postępowaniu, była bowiem przedmiotem oceny, zarówno przez organ odwoławczy, jak i przez sąd administracyjny i stała się prawomocna, a więc jej wzruszenie jest obecnie możliwe wyłącznie w trybie nadzwyczajnych środków odwoławczych, natomiast organ egzekucyjny (ani sąd administracyjny) nie jest uprawniony do badania jej zasadności. (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 1998r., IV SA 1668/96). Z tych względów skargę jako nie zawierającą uzasadnionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)