II SA/Lu 60/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup opału I. oddala skargę; II. przyznaje adwokat A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...], odmawiającą przyznania Z. W., na jego wnioski z dnia 21 i 31 grudnia 2012r., specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup opału z uwagi na brak współdziałania z pracownikami Ośrodka. Organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 41 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Ponieważ udzielenie pomocy i jej wysokość zależy od uznania administracyjnego wynikającej z oceny w sytuacji w jakiej znajduje się osoba jej oczekująca i przyznawana jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych, niezbędne jest przeprowadzenie wypisu środowiskowego. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca, mimo prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie podjął żadnych kroków w celu umożliwienia jego przeprowadzenia. Organ wyjaśnił, że w dniu 4 stycznia 2013r. pracownicy socjalni Ośrodka Pomocy Społecznej, w obecności funkcjonariuszy Policji usiłowali przeprowadzić wywiad środowiskowy, jednak nikt z domowników nie otworzył drzwi. Pismem z dnia 7 stycznia 2013r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N. poinformował wnioskodawcę o terminie wizyty pracowników socjalnych w dniu 11 stycznia 2013r. Mimo doręczenia zawiadomienia, także w tym dniu, mimo asysty funkcjonariuszy Policji, nie udało się przeprowadzić wywiadu, ponieważ wnioskodawca nie otworzył bramy. Pismem z dnia 16 stycznia 2013r. wezwano wnioskodawcę do złożenia niezbędnych dokumentów potwierdzających wydatki, odcinka emerytury z grudnia 2012r., oraz zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia kwalifikującego do przyznania usług opiekuńczych. Chociaż wezwanie zostało doręczone, żadne dokumenty nie zostały złożone. Wywiadu nie udało się przeprowadzić również 11 czerwca 2013r., kiedy Z. W. bez słowa opuścił posesję oraz 20 czerwca 2013r., gdy brama była zamknięta, mimo wcześniejszego informowania o terminach na piśmie. Pismem z dnia 25 czerwca 2013r. ponownie wezwano wnioskodawcę do przedłożenia dokumentacji, jednak korespondencja nie została podjęta. W tej sytuacji organ uznał, że wnioskodawca nie współpracuje z pracownikami socjalnymi, a ponadto opierając się na posiadanej dokumentacji doszedł do wniosku o braku podstaw do przyznania świadczenia. W ocenie Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie nie zachodzi bowiem szczególnie uzasadniony przypadek. Wskazano, że wnioskodawca pozostaje w separacji z żoną, mieszka z nią jednak w jednym domu, w którym zajmuje pokój i kuchnię, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, utrzymuje się z renty w wysokości 735,12 złotych ( netto, brak jest jednak aktualnego odcinka renty ). Organ zaznaczył, że na terenie gminy zamieszkuje dużo osób wymagających pomocy, znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej, natomiast jego możliwości są ograniczone. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozstrzygnięcie Wójta utrzymało w mocy. Kolegium stwierdziło, że organ trafnie ocenił sytuację odwołującego i podjął w sprawie właściwą decyzję. Mając na uwadze sytuację zdrowotną wnioskodawcy i stały dochód - zdaniem organu - nic nie wskazuje na konieczność udzielenia mu pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego. Zarówno lektura dokumentacji medycznej, jak i ustalenia wynikające z obserwacji w środowisku wskazują, że Z. W. jest sprawny fizycznie, porusza się samodzielnie rowerem, prowadzi samochód osobowy, sam prowadzi i załatwia sprawy swoje i żony. Według Kolegium wnioskodawca może starać się także o pomoc celową finansową lub rzeczową na wykonanie konkretnej pracy, o ile jego zdaniem przekracza ona jego możliwości fizyczne, czy finansowe i organ w przypadku uznania zasadności wniosku może takiej pomocy udzielić. Również Kolegium powołując się na uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, odmowę przyjęcia korespondencji, nie wpuszczanie pracowników socjalnych do domu w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie przedstawienie dowodów potwierdzających wydatki, które mogą stanowić podstawę do udzielenia pomocy, potwierdziło brak współpracy wnioskodawcy z pracownikami socjalnymi. Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że przyznanie świadczenia w postaci specjalnego zasiłku celowego może mieć miejsce jedynie w sytuacjach wyjątkowych, bowiem nie ma tu decydującego znaczenia otrzymywany dochód. Nawet zatem przy spełnieniu wymagań ustawowych przyznanie jej nie jest obligatoryjne, a jej zakres powinien odpowiedni do oceny sytuacji w jakiej znajduje się osoba oczekująca pomocy. Z posiadanej dokumentacji nie wynika zaś nic, co mogłoby wskazywać na konieczność udzielenia pomocy w żądanej formie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. W. co do zaskarżonej decyzji wskazał jedynie " patologia administracyjna". Natomiast w piśmie z dnia 1 grudnia 2014r. stwierdził, że jego dochód jest taki sam od marca 2012r. do marca 2013r., nie było zatem podstaw do aktualizacji wywiadu, który został przeprowadzony 20 grudnia 2012r." ( co pól roku np. usługi opiekuńcze wg orzeczenia zespołu z 11.06.2002 na stałe". Jego zdaniem wyłącznie dochód kwalifikuje do przyznania świadczenia i jest dowodem na ubóstwo. Wskazał, że w listopadzie 2012r. nie opłacił prądu, a Wójt nie przedstawił podstawy prawnej i faktycznej do odmowy przyznania świadczenia. Jego zdaniem "art. 121 ups nie daje prawa do najść z Policją – nie ma znaczenia wobec ustalenia przez I instancje w dacie 5.07.13 stanu faktycznego z urzędu". Skarżący zaznaczył, że aktualizacja wywiadu powinna mieć miejsce w ciągu 14 dni ( 2 dni - pilne ) od daty złożenia wniosku. Zaznaczył, że organ I instancji od dnia złożenia wniosku do dnia orzeczenia nie wykonał próby przeprowadzenia aktualizacji wywiadu z jego żoną. " Po zleceniu przez SKO próby identycznej pismem z dnia 30 sierpnia 2013r. zachowanie socjalnych i Policji w dacie wizyt na posesję, przewlekłość SKO i oczywisty bezsens rozmowy z żoną w sprawie wniosków, po wielu miesiącach nie zostali wpuszczeni do budynków. Znaczenie miał bezzasadny udział policji w/g art. 121 pkt.2 ups, pomówień, zagrożeń życia z naruszeniem art.12 o ochronie zdrowia psychicznego". Brak aktualizacji wywiadu z jego żoną powinno natomiast skutkować kasacją decyzji. W mniemaniu skarżącego pracownicy socjalni naruszają art. 12 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego " pogarsza się stan zdrowia". "Pomówienia o rzekomej agresji znane z urzędu . Ochrona Policji przez 10 minut na posesji i w budynku na całą dobę dla agresora jest nonsensem". Skarżący podał, że notatki i protokoły urzędnika, czy urzędników nie są istotnym w sprawach i nie zastępują protokołu według art. 67, 68 kpa - kwestionariusza wywiadu. Art. 11 ust.2 ups nie jest obowiązkowy. " Wywody laików SKO w zakresie np. rezygnacja ze spec. Usług opiek. Nie ma znaczenia czy kłamstwa np. moja obecność na posesji ( 11 .01.13 itd.) to norma organów". Skarżący zakwestionował także ocenę organów co do samodzielnej egzystencji. " Np. porusza się samodzielnie – nie orzeczono całkowitej całodobowej opieki, prowadzi samochód osobowy - nie posiadam pojazdu mechanicznego ( auta ), sam osobiście prowadzi sprawy – korzystam z pomocy osób drugich np. opiekunka i mam pomoc prawną np. z urzędu a pisać i czytać jeszcze z pomocą potrafię ( osoby zaufane, wyłącznie). Złożyć pismo w np. WSA każdy głupi potrafi". Zarzucił ponadto naruszenie przez organ I instancji art. 10 kpa. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zawarte w zaskarżonej decyzji spostrzeżenie o konieczności współdziałania beneficjenta świadczeń z pomocy społecznej z organami administracji, dysponującymi środkami przeznaczonymi na tego rodzaju pomoc jest oczywiście uzasadnione. Art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 182 ze zmianami ) wprost nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten jest wyrazem określonej w art. 3 ust. 1 ustawy zasady subsydiarności, stosownie do której pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu problemów życiowych. Dobitnym wyrazem znaczenia, jakie nadaje się wspomnianej zasadzie jest art. 11 ust. 2 ustawy, według którego brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu powołanego przepisu jest odmowa lub uniemożliwienie pracownikom socjalnym przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Jasne jest bowiem, że w takim przypadku organ nie jest w stanie prawidłowo ustalić rzeczywistej sytuacji materialno-bytowej wnioskodawcy, od której zależy przecież zarówno rozmiar jak i forma udzielanej pomocy o czym stanowi art. 3 ust.3 ustawy. Art. 106 ust. 4 ustawy wprost ustanawia wymóg jego przeprowadzenia przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. Z treści § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672 ze zm.) wynika natomiast, że to właśnie na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające stanowiące podstawę planowania pomocy. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi zatem swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, natomiast organ podejmuje szereg czynności pozwalających na określenie rzeczywistych jej potrzeb i własnych możliwości. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Znaczenie wywiadu w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej potwierdza art. 107 ust. 4a ustawy jednoznacznie stanowiąc, że nie wyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Słuszne jest zatem wyrażane w orzecznictwie zapatrywanie stosownie do którego utrudnianie lub uniemożliwienie pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w pełni uzasadniają odmowę przyznania świadczenia ( por. także wyroki NSA z dnia 19 kwietnia 2011r. I OSK 60/11, 15 kwietnia 2010r. I OSK 1753/09, 19 marca 2009r. I OSK 561/08, 30 listopada 2009r. I OSK 634/09, 23 września 2008r. I OSK 1765/07 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Pomijając już całkowicie niezrozumiałe stwierdzenie zawarte w odwołaniu o domniemanej zmowie pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej i Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do negatywnego rozpoznania wniosków skarżącego, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której to osoba ubiegająca się o pomoc z zasobów pomocy społecznej ma decydować nie tylko o jego terminie i zakresie, ale także o pracownikach socjalnych, które mają wywiad przeprowadzić. Tezy o ich kłamstwach dotyczących ustalenia okoliczności sprawy, czy fałszowaniu wywiadów środowiskowych są całkowicie gołosłowne, nie mające żadnego odzwierciedlenia w materiałach sprawy. Niezrozumiałe są wywody, jakoby za brakiem współpracy miało przemawiać naruszenie przez pracowników socjalnych powoływanego w skardze art. 12 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, którego to zarzutu nawet nie sprecyzowano, czy przeprowadzanie wywiadu w obecności funkcjonariuszy Policji. Żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie stanowi przeszkody dla takiego działania, tym bardziej, jeśli pracownicy socjalni czują się zagrożeni zachowaniem skarżącego. Oczywiste jest natomiast, że organ udzielający pomocy powinien dysponować bieżącą wiedzą o stanie osoby ubiegającej się o pomoc, chociażby z tego powodu, że może być ona udzielana także z urzędu. Akta niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują, że pracownicy socjalni bezskutecznie usiłowali sporządzić wywiad środowiskowy w dniach 4 i 11 stycznia, 11 czerwca i 20 czerwca 2013r. przy czym zawiadomienie o terminie wyznaczonym na dzień 11 stycznia 2013r. skarżący odebrał 9 stycznia 2013r. Miał zatem wystarczająco dużo czasu na powiadomienie pracowników o obiektywnych okolicznościach wykluczających sporządzenie wywiadu we wskazanym terminie. Akta sprawy nie zawierają jednak jakichkolwiek informacji, pochodzących od skarżącego, które wskazywałyby na przeszkody uniemożliwiające jego przeprowadzenie. Zauważyć również trzeba, że skarżący nigdy nawet nie wskazał jakiejkolwiek dogodnej dla niego daty, w jakiej wywiad można byłoby wykonać. W tej sytuacji przekonanie organu o braku współdziałania z jego strony znajduje uzasadnione pokrycie. Już ta okoliczność jest wystarczająca dla uznania skargi za pozbawioną podstaw. Nie budzi również zastrzeżeń trafność spostrzeżeń na tle odmowy przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego, który w świetle art. 41 ustawy o pomocy społecznej może być przyznany w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego, która to okoliczność nie jest w sprawie kwestionowana. Słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, że wspomniany przepis w sposób nie mogący budzić wątpliwości przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe ( wyrok z dnia 19 stycznia 2006r. I OSK 777/05 LEX nr. 194414 ). Jest to oczywiste, skoro przyjęcie odmiennego stanowiska doprowadziłoby do zatarcia różnicy pomiędzy zasiłkiem opartym na kryterium dochodowym i udzielanym, mimo jego nie spełniania. Zauważyć należy, że skarżący nie podał jakichkolwiek okoliczności pozwalających nabrać przekonania o jego wyjątkowej sytuacji. Samo wyobrażenie o należnych świadczeniach nie może wpływać na rozstrzygnięcia organów udzielających pomocy, tym bardziej, jeśli z urzędu jest sądowi wiadomym wieloletnie korzystanie przez skarżącego z różnych jej form. Słusznie uznano, że w sprawie nie zachodzi szczególna sytuacja pozwalająca na udzielenie specjalnej pomocy na zaspokojenie niezbędnej potrzeby w postaci zakupu opału. W tych więc okolicznościach przyznanie pomocy, w sytuacji przekroczenia dochodu, kwalifikującego do uzyskania świadczeń pieniężnych, mogłoby być formą nieuzasadnionego uprzywilejowania w stosunku do innych osób korzystających z pomocy społecznej ( wyrok z dnia 19 kwietnia 2011r. I OSK 61/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Wbrew oczekiwaniom skarżącego nie ma też żadnych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z powołaniem na naruszenie przez organ I instancji art.10 kpa. Sąd nie kwestionuje, że w toku postępowania administracyjnego Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej przepis ten naruszył, wbrew bowiem opisanemu w nim wymogowi nie stworzył stronie warunków czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Podkreślić jednak należy, że samo powoływanie się na tego rodzaju uchybienie procesowe nie może wywierać skutku w postaci uznania, iż decyzja wydana w pierwszej instancji została wydana bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) sąd uchyla zaskarżoną decyzję jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na tle tego przepisu ukształtował się pogląd, według którego, aby zarzut naruszenia art. 10 kpa odniósł zamierzony skutek, strona zobowiązana jest wykazać, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05 opubl. w CBOSA). Skarżący zobligowany był zatem wykazać, że pozbawienie uprawienia wynikającego z powołanego przepisu, skutkowało niewyjaśnieniem i nieuwzględnieniem przez organ I instancji istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Ze skargi wynika jednak, że skarżący naruszenia art.10 kpa upatruje jedynie w samej okoliczności braku pouczenia o jakim w nim mowa, brak jest natomiast informacji w aktach sprawy, aby wnosił o przeprowadzenie jakichkolwiek czynności procesowych. Dla naruszenia art.10 kpa nie wystarczy, jak już wyjaśniono, samo stwierdzenie, że naruszenie miało miejsce, trzeba jeszcze wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Skarżący jednak takiego związku nie wywiódł. Co więcej, akta sprawy wskazują niezawodnie, że Kolegium pismem z dnia 1 października 2013r. zawiadomiło skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania uwag, z czego skorzystał, składając w dniu 11 października 2013r. pismo zatytułowane " uwagi, wnioski", a co oznacza konwalidowanie naruszenia spowodowanego przez organ I instancji. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c) i § 19 pkt.1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 461 ).