II SA/Lu 600/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Magdalena Kuca, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy wybudowania przyłącza kanalizacyjnego i elektroenergetycznego oraz wypłaty odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] ., nr [...] II. przyznaje adwokatowi I. B.-L. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 456,20 zł (czterysta pięćdziesiąt sześć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 79,20 zł (siedemdziesiąt dziewięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia 21 lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 30 maja 2008 r. odmawiającą L. B. wybudowania na koszt Gminy przyłącza kanalizacyjnego i elektroenergetycznego na działce nr ewid. 370/9 w O., przebudowy sieci kanalizacyjnej i kabli elektrycznych na działce nr ewid. 370/7 w O. oraz wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że L. B. pismem z dnia 20 kwietnia 2008 r. wystąpił do Gminy o wybudowanie na koszt Gminy przyłącza kanalizacyjnego i elektroenergetycznego do działki nr ewid. 370/9 w O. oraz o wypłatę odszkodowania lub przebudowę sieci kanalizacyjnej na działce nr ewid. 370/7 w O., a także o przebudowę lub wypłatę odszkodowania za położenie kabli elektrycznych w granicach działki nr ewid. 370/7 w O. Decyzją z dnia 30 maja 2008 r. organ pierwszej instancji odmówił wykonania na koszt Gminy wnioskowanych przez L. B. inwestycji oraz odmówił wypłaty odszkodowania. Organ ten podkreślił, iż w świetle art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków koszt budowy przyłączy do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej ponosi osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do tej sieci. Takie same rozwiązanie zawiera również art. 18 ust. 2 ustawy Prawo energetyczne w odniesieniu do budowy przyłącza elektroenergetycznego do sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia. Wójt Gminy wyjaśnił również, że działka nr 370/7 w O., stanowiąca własność L. B., znajdowała się na terenach budowlanych, dla których w latach 2001-2003 gmina opracowała dokumentację techniczną, natomiast Zakład Energetyczny na swój koszt wybudował sieć i przyłącza energetyczne. Natomiast działka nr 370/9 znajdowała się poza terenami budowlanymi, sklasyfikowana była jako grunty orne i leśne oraz rowy, więc zgodnie z ustawą Prawo energetyczne gmina nie mogła opracować dokumentacji na budowę przyłącza elektroenergetycznego. Ponadto, jak wskazał Wójt, pozwolenie na budowę z dnia 4 września 1996 r. i z dnia 21 lipca 2003 r., które dotyczyło budowy sieci kanalizacyjnej oraz elektroenergetycznej w Gminie, poprzedzone zostało zgodą właścicieli działek na przebieg sieci przez nieruchomości będące ich własnością, w tym również nieruchomość L. B. nr 370/7 w O. Kolegium podkreśliło, iż organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, w szczególności bowiem z powołanych przez ten organ przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że wykonanie przyłącza do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej następuje na koszt osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci. Zgromadzona w aktach postępowania administracyjnego dokumentacja dotycząca budowy do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej oraz elektroenergetycznej wskazuje zdaniem Kolegium, iż odwołujący się wyraził zgodę na budowę przeprowadzenie przez swoja działkę tych sieci. Organ odwoławczy podniósł także, iż L. B. był już informowany stosownymi pismami o braku podstaw do wypłaty żądanego w tej sprawie odszkodowania zarówno przez Urząd Gminy, jak i Przewodniczącego Zarządu Dyrektora Spółki Wodno-Ściekowej Jeziora [...] w O. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł L. B., wnosząc o jej uchylenie w całości. Zarzucił organowi, iż wbrew temu, co wynika z zaskarżonej decyzji nie otrzymał odpowiedzi od właściwych organów na swoje pisma dotyczące wypłaty odszkodowania za przebiegającą przez należącą do niego nieruchomość sieć wodociągową i kanalizacyjną oraz elektroenergetyczną. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zawarta w art. 6 zasada ogólna określana jest w piśmiennictwie i orzecznictwie jako zasada praworządności lub jako zasada legalności. Jest ona konkretyzacją konstytucyjnej zasady praworządności, zgodnie z którą każdy organ państwa może działać tylko w takim zakresie, w jakim jest do tego upoważniony przez prawo (art. 7 Konstytucji). W doktrynie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 56 i nast.) wskazuje się, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje cztery zasadnicze etapy: 1) ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia; 2) uznanie faktu za udowodnionego na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów oraz ujęcie tego faktu w języku stosowanej normy; 3) subsumcja faktu, uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną; 4) wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy". Etap pierwszy stosowania prawa obejmuje ustalenie, jaka norma obowiązuje, oraz ustalenie jej rozumienia w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia. Ustalając obowiązywanie normy, organ administracji publicznej musi stwierdzić: a) czy w systemie prawnym zawarte są normy regulujące rodzaj spraw, z którego zakresu jest rozpatrywana sprawa; b) czy normy te przewidują rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej; c) czy norma weszła w życie; d) czy nie została formalnie derogowana Drugi etap stosowania prawa obejmuje dwa elementy: uznanie faktu za udowodniony na podstawie określonych materiałów i przyjętej teorii dowodów oraz ustalenie, czy ów fakt udowodniony objęty jest stosowaną normą prawną. Dokonywana przez organ administracji publicznej ocena materiału dowodowego ma charakter swobodnej oceny dowodów. Organ dokonuje ustalenia, czy dana okoliczność została udowodniona, opierając się na całokształcie zebranego materiału dowodowego. Ocena materiału dowodowego odwołuje się do zasad wiedzy i doświadczenia życiowego, nie podlega natomiast ustalonym z góry sztywnym regułom dowodowym w zakresie wartości i hierarchii środków dowodowych (art. 80). Trzeci etap stosowania prawa obejmuje subsumcję faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną. Chodzi w tym przypadku o stwierdzenie, iż dany fakt sprawy mieści się w zakresie uregulowanym stosowaną normą prawną. Do zasadniczych elementów normy prawnej należy hipoteza, która zawiera opis pewnej sytuacji uzasadniającej jej zastosowanie - pewien abstrakcyjny stan faktyczny oraz dyspozycję, która zawiera określenie następstwa prawnego. Aby mogło powstać następstwo prawne określone w normie, musi wystąpić w rzeczywistości sytuacja opisana w hipotezie. Organ administracji publicznej, stosując przepis prawa, będzie musiał ustalić, czy oba stany faktyczne, a więc stan faktyczny sprawy i stan abstrakcyjny, pokrywają się. Czwarty etap stosowania prawa obejmuje ustalenie następstw prawnych faktu, uznanego za udowodniony na podstawie zastosowanej normy prawnej. Normy prawne mogą określać następstwa prawne w różny sposób: jednoznacznie bądź pozostawić określenie uznaniu organu administracji publicznej. W przypadku gdy norma prawna wyznacza jednoznacznie następstwa prawne faktu, rozstrzygnięcie sprawy jest w pełni wyznaczone przez stosowaną normę prawną. Organ administracji publicznej obowiązany jest wykazać działanie na podstawie prawa w ciągu całego postępowania. Ma obowiązek przytoczenia w decyzji podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Z zasadą praworządności wiąże się druga bardzo istotna zasada postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Z zasady tej wynika dla organu administracji publicznej obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. W razie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek, niezbędne jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Treść żądania wyznacza normę prawa materialnego, która ma w sprawie zastosowanie lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Organ zatem obowiązany jest z urzędu podjąć czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły wskazane reguły postępowania, nie wyjaśniły bowiem należycie stanu faktycznego sprawy i nie wykazały, że powołane w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji organu pierwszej instancji przepisy materialnego prawa administracyjnego mają w sprawie zastosowanie i dają organom administracji podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o zgłoszonych przez skarżącego żądaniach. Skarżący domaga się: 1. wybudowania na koszt Gminy przyłącza kanalizacyjnego do działki o numerze ewidencyjnym 370/9 w O., 2. wybudowania na koszt Gminy przyłącza elektroenergetycznego do tej samej działki i 3. wypłaty odszkodowania i przebudowy sieci kanalizacyjnej oraz kabli elektroenergetycznych zlokalizowanych na działce nr 370/7 w O. Odmawiając w drodze decyzji administracyjnej uwzględnienia żądania wybudowania przyłącza kanalizacyjnego organy powołały się na przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity: Dz. U. Z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zmianami). Przepis ten stanowi, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Z przepisów ustawy wynika, że sieć to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (art. 2 pkt 7). Natomiast przyłącze kanalizacyjne to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej (art. 2 pkt 5). Budowa urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych jest obowiązkiem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (art. 15 ust. 1). Przedsiębiorstwo to, zgodnie z art. 15 ust. 4 ma obowiązek przyłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z przepisów tych nie wynika zatem, by kwestia przyłączenia do sieci oraz koszty tego przyłączenia rozstrzygane były w drodze decyzji administracyjnej. Dodać należy, że art. 6 ust. 1 omawianej ustawy przewiduje, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, natomiast art. 6 ust. 2 nakłada na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie ustanawia zatem drogi postępowania administracyjnego w sprawie realizacji budowy przyłącza do sieci wodno-kanalizacyjnej, w szczególności zaś nie przewiduje wydawania przez wójta gminy decyzji administracyjnej w sprawie budowy przyłącza lub ponoszenia jego kosztów. Okoliczności ta uszła uwadze organów administracji w rozpoznawanej sprawie. Również jeśli chodzi o żądanie wybudowania przez gminę przyłącza elektroenergetycznego, powołane przez organy przepisy nie dają podstaw do przyjęcia, że kwestia ta rozstrzygana jest w drodze postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (tekst jednolity: Dz. U. Z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) nakładają na gminę i jej organy określone obowiązki w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną (art. 18 – 20 ustawy), nie przewidują jednak rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej przez wójta gminy, o żądaniu wybudowania przyłącza energetycznego do określonej nieruchomości, stanowiącej własność osoby fizycznej. Wydanie w tej sytuacji decyzji administracyjnej odmawiającej uwzględnienia żądań skarżącego nie może być uznane za prawidłowe. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że gdy żądanie strony dotyczy sprawy, która nie podlega rozstrzygnięciu co do jej istoty przez organ administracyjny, postępowanie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i podlega umorzeniu. W szczególności bezprzedmiotowe będzie postępowanie prowadzone w sprawie o charakterze cywilnym, która nie została przekazana do właściwości organów administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy nie rozważyły, jaki charakter mają żądania skarżącego dotyczące budowy przyłączy i nie wykazały, że powołane w decyzjach przepisy materialnego prawa administracyjnego upoważniały je do rozstrzygania w tym zakresie. W konsekwencji nie rozważyły, czy nie zachodzi w sprawie przypadek bezprzedmiotowości postępowania, określony w art. 105 § 1 k.p.a. Nie została także wyjaśniona należycie kwestia zgłoszonego przez skarżącego żądania odszkodowania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, o jakie odszkodowanie chodzi. Organy obu instancji ograniczyły się do stwierdzenia, że zarówno linia energetyczna, jak i sieć kanalizacyjna, znajdujące się na działce nr 370/7 budowane były na podstawie wymaganych pozwoleń na budowę. Organ drugiej instancji wskazał ponadto, że skarżący uzyskał już informację "w zakresie otrzymania stosownego odszkodowania". Wprawdzie sposób formułowania żądań przez skarżącego powodować może trudności z ich zakwalifikowaniem, nie zwalniało to jednak organów od dokładnego wyjaśnienia treści żądania i wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji charakteru żądanego odszkodowania i jego zakresu. Organy nie wskazały przepisu prawa, przewidującego odszkodowanie za przeprowadzenie linii energetycznej lub kanalizacji sanitarnej na cudzej nieruchomości i przyznającego organom administracji kompetencję do orzekania w sprawie takiego odszkodowania. Nie wskazały też przepisów przewidujących odszkodowanie za uniemożliwienie korzystania z nieruchomości, co w jednym z pism podnosi skarżący. Nie wyjaśniły, z jakiego właściwie powodu skarżący domaga się odszkodowania i na czym szkoda miałaby polegać. Brak dostatecznych ustaleń w tym zakresie nie pozwala na obecnym etapie sprawy na ocenę, czy istniała podstawa prawna do odmowy odszkodowania, czy też sprawa nie podlegała w ogóle załatwieniu w drodze administracyjnej. Wskazane uchybienia powodują wadliwość zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji konieczność jej uchylenia, ponieważ stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Doprowadziło bowiem do wydania decyzji rozstrzygającej o żądaniach, co do których nie zostało wyjaśnione, czy podlegają załatwieniu w drodze administracyjnej. Zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji narusza w tej sytuacji także przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec naruszenia wskazanych przepisów postępowania również przez organ pierwszej instancji uzasadnione jest uchylenie na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) decyzji tego organu, jest to bowiem niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpoznając sprawę ponownie wyjaśnią organy w sposób niebudzący wątpliwości, jaki jest charakter żądań skarżącego i czy istnieją normy prawa administracyjnego przewidujące rozstrzyganie w zakresie tych żądań przez organy administracji publicznej. Organy mieć będą na uwadze, że odmowa zadośćuczynienia żądaniom skarżącego oznacza uznanie, że na gruncie obowiązujących przepisów organ administracji władny jest rozstrzygać w drodze decyzji o budowie i ponoszeniu przez gminę kosztów przyłączy kanalizacyjnych i energetycznych na nieruchomościach osób fizycznych oraz o określonym rodzaju odszkodowania, jednak w tym konkretnym przypadku żądanie jest nieuzasadnione. Natomiast ustalenie, że brak było podstaw do orzekania przez organy administracji publicznej nakazuje umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Odróżnienie przypadku bezzasadności żądania od bezprzedmiotowości postępowania ma bardzo istotne znaczenie, bowiem umorzenie postępowania nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, co organy administracji powinny mieć na uwadze. Rozważenia wymagać będzie także, czy w zakresie któregoś z żądań nie jest właściwy sąd powszechny. W takim bowiem przypadku zastosowanie ma przepis art. 66 § 3 k.p.a., nakazujący zwrot podania w drodze postanowienia. Okoliczność ta wymaga jednak wyczerpujących ustaleń i dokładnego określenia przedmiotu żądań skarżącego. Postępowanie w tym zakresie powinno być przeprowadzone zgodnie z regułami wskazanymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., nakazujących organom administracji wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i zebranie w tym celu wyczerpująco materiału dowodowego, jego rozpatrzenie i poddanie ocenie na podstawie całokształtu materiału zebranego w sprawie. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 19 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).