II SA/Lu 600/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz Z. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Z. W. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w D., obecnie w L., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr: [...], o powierzchni 3001 m2 – utrzymał w mocy powyższa decyzję. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach sprawy: Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 7 marca 1968 r., nr [...], wywłaszczono na rzecz Państwa m.in. nieruchomość, położoną w D., obecnie w L., oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako działki nr: [...], o powierzchni 3001 m2, stanowiącą własność Z. W. Wywłaszczenia dokonano na wniosek Dyrekcji Budownictwa Rolniczego w L., na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej filii P.O.M. w D. W orzeczeniu z dnia 7 marca 1968 r. wskazano, iż odszkodowanie za powyższe działki na rzecz Z. W. przyznane zostanie odrębną decyzją. W wykonaniu tego rozstrzygnięcia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej orzeczeniem z dnia 7 marca 1968 r., nr [...], nadało na własność Z. W. nieruchomość o powierzchni 1548 m2, oznaczoną nr [...], położoną w [...], o wartości 4 489 zł w zamian za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem z tej samej daty o wartości 4 490 zł. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Komisja Odwoławcza Do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy wskazane wyżej orzeczenie o wywłaszczeniu w pkt 6 oraz orzeczenie o nadaniu nieruchomości zamiennej. W dniu 26 sierpnia 2008 r. Z. W. zwróciła się do Starosty o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Postanowieniem z dnia 13 października 2008 r. Starosta przekazał powyższy wniosek, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., zgodnie z właściwością Prezydentowi Miasta, który z kolei postanowieniem z dnia 24 lipca 2009 r., wydanym również w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a., wniosek ten przekazał Wojewodzie, celem wyznaczenia innego organu do załatwienia sprawy. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził nieważność powyższego postanowienia Prezydenta Miasta, wskazując, iż zostało ono wydane bez podstawy prawnej. Powyższe postanowienie Wojewody zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia 11 czerwca 2010 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Minister podkreślił, że organem właściwym do rozpoznania złożonego w niniejszej sprawie wniosku o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest Prezydent Miasta. Decyzją z dnia [...] r., Prezydent Miasta umorzył postępowanie w rozpoznawanej sprawie, podnosząc, że wobec przyznania prawomocną decyzją z dnia 7 marca 1968 r. Z. W. – w ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – działki zamiennej, brak było podstaw prawnych do ponownego orzekania w tym przedmiocie, a wszczęte w tej sprawie postępowanie podlegało umorzeniu. W dniu 18 lutego 2011 r. wnioskodawczyni złożyła odwołania, kwestionując prawidłowość decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji podkreślił, iż skoro w obrocie prawnym pozostaje ostateczne orzeczenie o nadaniu nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za przejętą na własność Państwa nieruchomość, to ponowne orzekanie w tej sprawie naruszałoby zasadę powagi rzeczy osądzonej, co spowodowałoby, że decyzja taka dotknięta byłaby wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (art. 156 §1 pkt 3 k.p.a.). W związku z powyższym, skoro brak jest możliwości rozstrzygnięcia niniejszej sprawie co do jej istoty decyzją administracyjną, postępowanie to należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody złożyła Z. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca zarzuciła, iż organy administracji nie odniosły się do jej złożonego przez nią w toku postępowania w sprawie pisma z dnia 7 marca 1969 r., w którym Dyrekcja Budownictwa Rolniczego w L. poinformowała ją, że wobec braku z jej strony zainteresowania działką zamienną, winna ona w terminie 14 dni od otrzymania tego pisma zająć ostateczne stanowisko w przedmiocie objęcia działki. W przeciwnym razie, jak wynika z tego pisma, orzeczenie o nadaniu skarżącej działki zamiennej zostanie uchylone, a zostanie jej przekazana równowartość wartości wywłaszczonej nieruchomości w kwocie 4 490 zł. Skarżąca podkreśliła, iż do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała żadnej kwoty z tego tytułu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. Organy administracji nie wyjaśniły należycie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., co w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. orzeczeniem z dnia 7 marca 1968 r., nr [...], wywłaszczyło na rzecz Państwa nieruchomość, położoną w D., obecnie w L., oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako działki nr: [...], o powierzchni 3001 m2, stanowiącą własność skarżącej (k. 41-44 akt adm. I inst.). W ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość organ ten kolejnym orzeczeniem z tej samej daty i o tym samym numerze nadał na własność skarżącej nieruchomość o powierzchni 1548 m2, oznaczoną nr [...], położoną w [...], o wartości 4 489 zł (k. 45-47 akt adm. I inst.). Decyzją z dnia 16 września 1968 r., nr [...], Komisja Odwoławcza Do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy wskazane wyżej orzeczenia (k. 19 akt adm. I inst.). Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 17 stycznia 2011 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w D., obecnie w L., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr: [...], o powierzchni 3001 m2. Zdaniem Wojewody, skoro w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja orzekająca o przyznaniu nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za przejętą na własność Państwa nieruchomość, to ponowne orzekanie w tej sprawie naruszałoby zasadę powagi rzeczy osądzonej (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), a zatem postępowanie w tej sprawie podlegało umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu stanowisko to, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, było co najmniej przedwczesne. Skarżąca już w dacie złożenia wniosku w niniejszej sprawie przedłożyła dokument w postaci pisma z dnia 7 marca 1969 r., nr [...], skierowanego do niej przez Zastępcę Dyrektora Dyrekcji Budownictwa Rolniczego w L., a więc kierownika jednostki organizacyjnej, na której wniosek wywłaszczona została nieruchomość skarżącej. W piśmie tym skarżąca, w związku z brakiem zainteresowania z jej strony przyznaną orzeczeniem z dnia 7 marca 1968 r. działką zamienną, została wezwana do wypowiedzenia się na piśmie lub zgłoszenia się osobiście – w terminie 14 dni od otrzymania tego pisma – w celu wyjaśnienia, czy zgadza się na objęcie tejże działki. Skarżąca została poinformowana jednocześnie, iż w przypadku nieudzielenia odpowiedzi Dyrekcji w zakreślonym terminie, podmiot ten prześle na jej adres równowartość wartości wywłaszczonej nieruchomości w kwocie 4 490 zł, "po uprzednim spowodowaniu uchylenia orzeczenia o nadaniu działki zamiennej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L." (k. 7 akt adm. I inst.). Na powyższe pismo skarżąca powołała się ponownie w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, podnosząc, iż żadna kwota z tytułu odszkodowania nie została jej przyznana (k. 3 akt adm. II inst.). Organy administracji nie wyjaśniły tego, czy postępowanie administracyjne w przedmiocie uchylenia powyższego orzeczenia (lub utrzymującej je w mocy decyzji Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych) toczyło się przed organami administracji, a jeżeli tak, to czy zakończyło się ono decyzją ostateczną i jakiej treści była to decyzja. Wojewoda ani Prezydent Miasta nie odniosły się również w jakikolwiek sposób do tej kwestii w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Co więcej, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, uwadze organu odwoławczego uszło, że skarżąca w odwołaniu powoływała się na przedmiotowe pismo (k. 10 akt adm. II inst.). W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie powyższej okoliczności mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Nie można bowiem wykluczyć, iż istotnie przedmiotowe orzeczenie przyznające skarżącej nieruchomość zamienną (bądź też utrzymująca to orzeczenie w mocy decyzja Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych), w związku z brakiem zainteresowania z jej strony objęciem tejże nieruchomości, zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Pomimo zignorowania tej – istotnej dla sprawy – okoliczności organy uznały, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia, że powołane wyżej orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 7 marca 1968 r., nr [...], przyznające skarżącej działkę zamienną, pozostaje w obrocie prawnym. Dokonana przez organy administracji orzekające w sprawie ocena zgromadzonych w niej dowodów miała charakter dowolny. Ocena ta nie była oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, skoro organy uchyliły się od dokonania oceny znaczenia i wartości dla sprawy przedmiotowego pisma z dnia 7 marca 1969 r. W doktrynie i w orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, że swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Reguły te są następujące: po pierwsze należy opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa (np. pomoc prawna), po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Organ zatem powinien dokonać oceny poszczególnych dowodów (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 350 wraz z powołaną tam literaturą oraz przykładowo wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2009 r., II SA/Gd 450/09, opubl. Legalis). W tej sytuacji całkowicie bezzasadne były wywody organów administracji wskazujące na brak możliwości ponownego orzekania w sprawie w myśl art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W konsekwencji powyższego wadliwe było również zakończenie niniejszej sprawy decyzją umarzająca postępowanie – jako bezprzedmiotowe – na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Decyzje organów obu instancji naruszają nie tylko powołane przepisy postępowania, lecz także przepis art. 107 § 3 k.p.a., stanowiący, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja została wydana ponadto z uchybieniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż brak było podstaw do utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji. Wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a.". Jednocześnie Sąd uchylił, na podstawie art. 135 p.p.s.a., także decyzję organu pierwszej instancji, mając na uwadze naruszenie przepisów przez ten organ. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności organy te podejmą wszelkie kroki niezbędne w celu ustalenia, czy rzeczywiście przedmiotowe orzeczenie w sprawie przyznania – w ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – działki zamiennej (lub również decyzja organu odwoławczego w tej sprawie) pozostają nadal w obrocie prawnym. Prowadząc postępowanie wyjaśniające organy administracji będą miały na względzie, iż zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód można dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a co nie jest niezgodne z prawem. Gdyby po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku okazało się, że powyższe okoliczności nie zostały należycie wyjaśnione, organy administracji, zgodnie z art. 86 k.p.a., rozważą dopuszczenie dowodu z przesłuchania strony. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.