II SA/Lu 600/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza na rzecz skarżącego G. S. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], podjętą z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. na skutek wniosku J. K. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji obsługi i naprawy samochodów osobowych i dostawczych na działkach: nr [...] położonej przy ul. [...] w Z. i nr [...] położonej w miejscowości K. – stwierdzono brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji, wniesione przez H. i M. małż. Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący się nie brali udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Decyzja Prezydenta Miasta Z. została im doręczona, albowiem zwrócili się oni o to na piśmie do tegoż organu z dnia [...] września 2012 r. Stronami postępowania wszczętego na skutek wniosku J. K. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia byli jednak – zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego – tylko właściciele nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem planowanej inwestycji, tj. z działkami: nr [...] w Z. i nr [...] w K.. Z żadną z tych działek nie graniczy natomiast bezpośrednio działka nr [...] w Z., stanowiąca własność H. Z.. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że odwołujący nie mają w przedmiotowej sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., co czyni koniecznym umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., z uwagi na brak podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012 r. wniósł H. Z.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż stanowisko organu odwoławczego o braku legitymacji M. Z. i H. Z. do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2012 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, poparte zostało jedynie tym, iż działka nr [...], stanowiąca własność H. Z. nie graniczy bezpośrednio z działkami, na których przedmiotowe przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane. Tak lakoniczne uzasadnienie decyzji jest niewystarczające i uchybia wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., a nadto świadczy o naruszeniu w postępowaniu przeprowadzonym przez Kolegium zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że wprawdzie argumenty organu odwoławczego przemawiające za odmową uznania M. i H. Z. za strony postępowania (w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji objętej wnioskiem J. K.), zostały rozszerzone w odpowiedzi na skargę, jednak w dalszym ciągu nie świadczą one o prawidłowości rozstrzygnięcia tego organu. Ponadto odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, dla oceny legitymacji H. Z. do wniesienia odwołana od decyzji organu pierwszej instancji koniecznym było przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy zasięg oddziaływania przedsięwzięcia planowanego na działkach: nr [...] w Z. i nr [...] w K., może objąć działkę nr [...] w Z., stanowiącą własność skarżącego. Uznanie przez organ odwoławczy, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać na tę nieruchomość tylko i wyłącznie na tej podstawie, że nie graniczy ona z terenem inwestycji, należy uznać za nieuzasadnione i co najmniej przedwczesne. Zdaniem Sądu nieuzasadnione jest przekonanie Kolegium – wyrażone w odpowiedzi na skargę – że skoro organ pierwszej instancji orzekł o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływanie na środowisko przedsięwzięcia planowanego na działkach: nr [...] w Z. i nr [...] w K., oddziaływanie tej inwestycji ograniczy się tylko i wyłącznie do tych dwóch działek. Wnioskowi takiemu zdaje się zaprzeczać już sama treść decyzji organu pierwszej instancji, z której wynika, że chociażby oddziaływanie hałasu planowanego przedsięwzięcia odczuwalne będzie nie tylko w obrębie działki, do której inwestor posiada tytuł prawny, ale również w jej bezpośrednim otoczeniu. Orzeczenie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia jest przez małż. Z. kwestionowane, zatem nie może ono być dowodem na brak tego oddziaływania. Jest wręcz odwrotnie. Ustalenie, że dane przedsięwzięcie nie oddziaływuje na inne nieruchomości mogłoby właśnie uzasadniać tezę o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Dodatkowo stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż zasięg oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia ograniczy się do działek, na których ma ono zostać zrealizowane – niezależnie od jego zasadności – ukazuje niekonsekwencję tego organu, który pomimo tak wyrażonego w odpowiedzi na skargę przekonania uznał jako strony postępowania nie tylko podmioty posiadające tytuł prawny do przedmiotowych działek: nr [...] w Z. i nr [...] w K., ale też inne osoby (posiadające tytuł prawny do nieruchomości sąsiadujących z tymi działkami). Sąd nie kwestionował, że jeżeli działka nr [...] w Z. stanowi wyłączną własność H. Z., a M. Z. nie posiada tytułu prawnego do tej, ani do żadnej innej nieruchomości, na którą przedsięwzięcie będące przedmiotem decyzji pierwszoinstancyjnej mogłoby oddziaływać, to nie posiadała ona również legitymacji do wniesienia odwołania od tej decyzji. Okoliczność ta winna być jednak przez organ wyjaśniona w sposób niebudzący wątpliwości i udokumentowana w aktach sprawy aktualnym wypisem z rejestru gruntów. Znajdujący się w aktach dokument z 2009 r. może bowiem nie odpowiadać aktualnemu stanowi prawnemu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazywało przy tym na brak tytułu prawnego M. Z. do działki nr [...] jako okoliczności stanowiącej, iż nie posiada ona przymiotu strony w postępowaniu. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie stał się prawomocny, gdyż wniesioną od niego skargę kasacyjną przez uczestnika postępowania G. S. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie odwołanie M. Z. i H. Z. od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji polegającej na budowie stacji obsługi i naprawy samochodów osobowych i dostawczych na działkach: nr [...] położonej w Z. przy ul. [...] oraz nr [...] położonej w miejscowości K., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w celu ustalenia zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, który to zasięg należy ustalić przy uwzględnieniu takich zagrożeń jak emisje hałasu, zanieczyszczenie powietrza, uciążliwości zapachowe i.t.p., zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w "większym zakresie". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł G. S., zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że H. Z. i M. Z. są osobami, na nieruchomość których może oddziaływać budowa stacji obsługi i naprawy samochodów osobowych o dostawczych, podczas gdy nieruchomość ta nie graniczy z nieruchomością, na której umiejscowione jest przedmiotowe przedsięwzięcie. W oparciu o powyższy zarzut G. S. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł m.in., że na adaptację budynku gospodarczego na stację obsługi poniósł nakłady w wysokości ok. [...] zł. Jest zaś dla niego niezrozumiałe, dlaczego po tak długim okresie uchyla się korzystną dla niego decyzję. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od zadań i zarzutów podniesionych w skardze. Innymi słowy sąd ma prawo, a także obowiązek, dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Mając na uwadze powyższe unormowanie należy przede wszystkim przypomnieć, że sprawa niniejsza – jak wyżej wskazano - była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił poprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego umarzającą postępowanie odwoławcze z powodu – jak przyjął wówczas organ odwoławczy- braku interesu prawnego, a tym samym braku przymiotu strony H. Z. i M. Z. w postępowaniu wszczętym na wniosek J. K. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji obsługi i naprawy samochodów osobowych i dostawczych na działkach: nr [...] w Z. przy ulicy [...] i nr [...] w K.. Wyrok powyższy – jak wyżej powiedziano - ma walor prawomocności. W myśl art. 153 p.p.s.a. ,,Ocena prawna i wskazania co do dalszego postepowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". Naruszenie przez organ administracji powyższego przepisu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Okoliczność tę sąd administracyjny musi wziąć pod uwagę z urzędu, niezależnie od tego czy została ona podniesiona w skardze (por. J.P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 224). Wypada w związku z powyższym podkreślić, że w końcowej części uzasadnienia wyroku z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, iż czynności dowodowe mające na celu ustalenia, czy M. i H. małż. Z. posiadają tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w zasięgu ewentualnego oddziaływania przedsięwzięcia będącego przedmiotem decyzji organu pierwszej instancji winien przeprowadzić organ odwoławczy, który na podstawie poczynionych (przez siebie) ustaleń oceni ich legitymację do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że uzupełniające postępowanie dowodowe organ odwoławczy przeprowadza w zasadzie sam, ale też – stosownie do dyspozycji art. 136 k.p.a. – może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi który wydał decyzję w pierwszej instancji. Powyższy przepis daje bowiem podstawę do delegowania przez organ odwoławczy swojej właściwości w zakresie konkretnych czynności postępowania dowodowego na organ pierwszej instancji. Wybór pozostawiony jest w pełni organowi odwoławczemu, który jednak powinien kierować się w tym przypadku dążeniem do pełnej realizacji zasady prawdy obiektywnej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postepowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2011, s. 510). Istotne jest jednak, by wnioski jakie z tego uzupełniającego postępowania dowodowego wynikają i ustalenia faktyczne oraz ich ocena prawna były już czynione samodzielnie przez organ odwoławczy. Wypada zauważyć, że ocena statusu osób odwołujących się, które nie były uznane za strony postępowania przez organ pierwszej instancji, a to jest istotą sporu w niniejszej sprawie, z istoty rzeczy należy do organu odwoławczego. W razie negatywnego rozstrzygnięcia tej kwestii wydaje on decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Organ pierwszej instancji nie dysponuje zaś podstawą prawną, która pozwalałaby mu orzec, czy określony podmiot jest bądź nie jest stroną postępowania. W tych warunkach wydanie przez organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zwłaszcza w świetle uzasadnienia wyroku WSA w Lublinie z 29 sierpnia 2013 r. należało uznać za niedopuszczalne i naruszające w sposób oczywisty nie tylko cyt. art. 153 p.p.s.a. ale także art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba nadto wskazać, że w zaskarżonej decyzji ponownie uznano za stronę osobę nieżyjącą – S. K., na co Sąd zwrócił uwagę już w uzasadnieniu wyroku z [...] sierpnia 2013 r. oceniając, iż narusza to dyspozycję art. 28 k.p.a. Uchylając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd podtrzymuje wszystkie wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu powyższego wyroku, w tym także konieczność wyjaśnienia tytułu prawnego do działki nr [...] w Z. w odniesieniu do M. Z. poprzez udokumentowanie tej okoliczności aktualnym wypisem z rejestru gruntów. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a.