II SA/Lu 601/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi S. M. im. [...] w Z. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie odmowy pozwolenia na wykonanie dodatkowego wejścia do budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r., nr [...].; II. zasądza od Wojewody L. na rzecz S. M. im. [...] w Z. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] r., znak: [...], nr [...] r. odmówił S. M. im. J. Z. w Z. wydania pozwolenia na wykonanie dodatkowego wejścia do budynku wielorodzinnego przy ul. Z. w Z. - na działkach [...] i [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor, reprezentowany przez radcę prawnego w którym wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji i wydania pozwolenia na wykonanie dodatkowego wejścia do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ulicy Z. 16 w Z. - na działkach [...] i [...], albo uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta Z. Przede wszystkim zaś wniósł o zmianę przez Prezydenta Miasta Z. zaskarżonej decyzji w trybie art. 132 § 1 k.p.a. i wydanie nowej decyzji zezwalającej S. na wykonanie dodatkowego wejścia do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ulicy Z. 16 w Z. - na działkach [...]. Wojewoda L. decyzją z dnia [...]r. akt :[...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że S. M. im. J. Z. w Z., wniosła do Prezydenta Miasta Z. wniosek o pozwolenie na budowę dodatkowego wejścia do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ulicy Z. 16 w Z. - na działkach [...] i [...]. Do wniosku dołączono: 4 egz. projektu budowlanego opracowanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, kopię wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. przyjętego Uchwałą Rady Miejskiej w Z. Nr [...] r. z dnia [...] r. z późn. zmianami, ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 160, poz. 2611 z dnia 29 września 2006 r. oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie organ I instancji wydanym postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w zakreślonym terminie nieprawidłowości w dokumentacji budowlanej, w tym m.in. uzupełnienie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane poprzez dołączenie zgody wszystkich współwłaścicieli działki. W postanowieniu pouczono inwestora, że nieusunięcie w terminie wskazanych nieprawidłowości spowoduje zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Po analizie dokumentów organ uznał, że inwestor nie wykonał w całości nałożonego obowiązku w zakreślonym terminie, tj. nie dołączył zgody współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości i na podstawie ww. art. 35 ust. 3, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia stosownego pozwolenia na budowę. Z dokumentów sprawy wynika, że przedłożony przez inwestora wniosek o pozwolenie na budowę zawiera nieprawidłowości, do których usunięcia został on wezwany i które nie zostały wyeliminowane. Bowiem jednym z podstawowych obowiązków inwestora jest wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W badanej sprawie inwestorem jest S. M. im. . Z. w Z. a prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodzi z wykonywanego przez S. zarządu powierzonego nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 z późn. zmianami). Organ odwoławczy wskazał, że takie stanowisko jest zgodne z treścią art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, który przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający m.in. z zarządu. Na potwierdzenie swego stanowiska S. powołała się na wyjaśnienie Sądu Najwyższego zawarte w orzeczeniu z dnia 27.03.2013 r. sygn. akt III CZP 122/13, w którym stwierdzono, że uprawnia się S. do samodzielnego dokonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną przewidzianego w ww. art. 27 ust. 2. Jednak S. M. w Z. nie wskazała jakiej sprawy to orzeczenie dotyczyło. Wojewoda zauważył, że Sąd Najwyższy zajmował się pytaniem prawnym, w którym inna S. M. chciała wymienić instalację ciepłej wody, a właściciele jednego z mieszkań nie chcieli wpuścić robotników do jego środka. Taki zakres robót zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego zaliczany jest do remontu, przez który należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego (...). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13.11.2013 r. sygn. akt II OPS 2/12, w którym stwierdzono, że w razie potrzeby dokonania remontu czy konserwacji, koniecznych dla właściwej eksploatacji nieruchomości wspólnej lub utrzymania jej w odpowiednim stanie spółdzielnia nie ma obowiązku uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli celem wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast w rozpatrywanej sprawie S. M. im. J. Z. w Z. wystąpiła z wnioskiem o budowę dodatkowego wejścia do budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Wykonanie takich robót budowlanych w istniejącym wielorodzinnym budynku mieszkalnym zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane stanowi przebudowę - przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (...). Wobec tego, że wymieniony rodzaj robót budowlanych nie jest obowiązkiem w zakresie eksploatacji, utrzymania czy remontu budynku S., to zgodnie z ww. uchwałą NSA z dnia 13.11.2013 r. należy zakwalifikować jako czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, i prawo spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy, powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości. Wobec takich ustaleń należy stwierdzić, że S. M. im. J. Z. w Z. nie wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością o nr ew. [...] na cele budowlane i organ I instancji słusznie odmówił wydania stosownego pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody L. z dnia [...] r., nr [...] S. M. im. J. Z. w Z. stwierdziła, że organ nie odniósł się do wykładni Sądu Najwyższego zawartej w uchwale z 27.03.2014 r., sygn. akt lll CZP 122/13 i potraktował jako jedno z orzeczeń rozstrzygających spór w indywidualnej sprawie dotyczącej wykonania remontu w postaci wymiany instalacji ciepłej wody. Taka interpretacja uchwały SN z 27.IV.2014 r. jest zdaniem strony skarżącej oczywiście błędna. Sąd Okręgowy zwrócił się z zapytaniem prawnym, w którym chciał uzyskać odpowiedz dotyczącej zakresu zarządu powierzonego przewidzianego w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Sąd Okręgowy nie pytał, czy S. wykonując remont może samodzielnie podejmować w tej kwestii decyzję. Pytania, a następnie udzielona w odpowiedzi wykładnia dotyczyła art. 27 ust. 2 ww. ustawy. Należy przy tym zaznaczyć, że według dotychczasowego orzecznictwa prowadzenie remontu na nieruchomości wspólnej przez S. odbywało się w ramach zwykłego zarządu nie wymagając zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. W tej sytuacji udzielona odpowiedz na pytanie prawne nie może być traktowana jako rozstrzygnięcie sporu między członkami a S. odnoszącego się do remontu polegającego na wymianie instalacji ciepłej wody, co sugerował w swojej decyzji Wojewoda. Strona skarżąca wskazała ponadto, że wykładnia art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zawarta w uchwale z 27.03.2014 r. znajdowała już wcześniej odbicie w orzeczeniach Sądu Najwyższego. - uchwała z dnia 26.XI.2008 r. sygn. akt lll CZP 100/08 oraz wyrok z dnia 22.03.2012 r., sygn. akt IV CNP 80/11. Wobec powyższego S. podniosła, że spełniła wymogi wynikające z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 11 tego prawa składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na celę budowlane w ramach wykonywanego zarządu powierzonego /art.27 ust.2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych/ wykazując przy tym, że w świetle wykładni Sądu Najwyższego z dnia 27.03.2014, sygn. akt lll CZP 122/13 była do tego upoważniona bez uzyskiwania zgody współwłaścicieli. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami Administracyjny (tekst jedn. z 2012r., poz. 270 ze zm.). Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy czym w myśl art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego, albo stosunku zobowiązanego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zgodnie z uchwałą 7-sędziów NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 zarząd wykonywany przez spółdzielnie mieszkaniowe na podstawie art. 27 usta. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1116 ze zm.) uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy podzielić należy zarzuty podniesione przez skarżącą S. M. im. J. Z. w Z. a dotyczącą zakresu robót budowlanych objętych wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (tj. wykonanie dodatkowego wejścia do budynku mieszkalnego wielorodzinnego). Do oceny rodzaju robót budowlanych (czynności dotyczącej nieruchomości wspólnej) nie można bowiem odnieść się wyłącznie do przepisów ustawy prawo budowlane, lecz należy również brać pod uwagę ustawowe obowiązki spółdzielni mieszkaniowej, oraz czynności jakich winna ona dokonywać dla realizacji ustawowego celu (art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Przy ocenie rodzaju robót budowlanych dotyczących nieruchomości wspólnej organy winny wziąć pod uwagę fakt, iż nie stanowią one przejawu działalności inwestycyjnej spółdzielni mieszkaniowej, a jedynie mają na celu ułatwianie komunikacji wewnątrz budynku Nr 16 zrealizowanego w latach 80-tych. Dotychczasowe wejście odbywa się bowiem każdorazowo przez piwnice i było szczególnie uciążliwe dla osób starszych i niepełnosprawnych (projekt budowlany k. 10). Tak więc rolą organów będzie ponownie ocena, czy w stanie faktycznym sprawy zamierzone roboty budowlane można zakwalifikować jako związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości, a tym samym, czy mieszczą się one w zakresie zarządu powierzonego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134, art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r.