II SA/Lu 601/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi B. S. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej scalenia gruntów uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2015 r., [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] orzekającej o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów obrębu [...] gm. [...] G. w części dotyczącej gruntów objętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] G. pod eksploatację złóż piachu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. [...] i B. S. zwrócili się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2015 r. umarzającą postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r. orzekającej o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów obrębu [...] gm. [...] G., w części dotyczącej gruntów objętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] G. pod eksploatację złóż piachu. Wskazali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło wniosek bardzo powierzchownie odnosząc się do jednego artykułu ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a dokonana interpretacja jest wątpliwa i budzi sprzeciw. Zdaniem skarżących niedopuszczalne by w wyniku scalenia gruntów doznać tak znacznego uszczerbku na majątku, jaki został dokonany w wyniku zatwierdzenia projektu scalenie miejscowości W. Ż. w ich przypadku. Grunty rolne klasy R- V, R-VI, IVb mają kilkanaście razy niższą wartość rynkową niż grunty pod eksploatację piasku, na które została wykonana dokumentacja geologiczna oraz została wydana koncesja na wydobycie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując sprawę wskazało, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności bada się jedynie decyzję pod kątem tego, czy zawiera ona określone w art. 156 kpa wady, a nie postępowanie organu administracji bądź biegłych. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, na który to przepis powołują się strony, zachodzi gdy istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym danym aktem administracyjnym, czyli takie rozstrzygnięcie narusza w sposób oczywisty regulacje prawne, co nie da się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Organ II instancji wskazał, że w trakcie postępowania ustalił stan faktyczny i prawny, z którego wynika, iż postępowanie w sprawie scalenia gruntów wsi W. Ż. zostało wszczęte postanowieniem Starosty [...] w dniu [...] czerwca 2008 r. Starosta [...] wydał decyzję z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...], dotyczącą scalenia gruntów wsi W. Ż., gmina [...] G. o łącznej powierzchni 533,2696 ha przedstawionych na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze pomiarowo - szacunkowym gruntów, sporządzonych przez Wojewódzkie Biuro Geodezji w L. - operat nr ew. 2102-23/2008/146.212. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2014 r. [...] po rozpatrzeniu odwołania jednej ze stron postępowania, utrzymało w mocy decyzję Starosty [...], stwierdzając, że organ I instancji przeprowadził postępowanie scaleniowe z zachowaniem procedury przewidzianej w ustawie scaleniowej. Decyzja ostateczna organu odwoławczego nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157) do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W znowelizowanym brzmieniu ustawy scaleniowej art. 2 ust 2 pkt 1 w brzmieniu został uchylony, jednak w niniejszej sprawie przepis ten znajduje zastosowanie. Ówcześnie obowiązujący przepis stanowił, iż scaleniu nie podlegają grunty, na których znajdują się zakłady górnicze i przemysłowe oraz prowadzona jest eksploatacja kopalin. Sam fakt przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod powierzchniową eksploatację kruszywa naturalnego był niewystarczający by stwierdzić, że zaistniała przesłanka z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy scaleniowej w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia ostatecznej decyzji scaleniowej. Od chwili uzyskania przez Z. S. koncesji (decyzja Marszałka Województwa L. w L. z dnia [...] maja 2012 r.) na wydobywanie piasku ze złoża "[...]" do chwili podjęcia ostatecznej decyzji scaleniowej nie dokonywał on żadnych opłat eksploatacyjnych na rzecz gminy [...] G. oraz na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. związanych z wydobyciem kopaliny. Wymóg taki, w przypadku podjęcia wydobycia nakłada decyzja koncesyjna. Strona do czasu podjęcia ostatecznej decyzji scaleniowej nie prowadziła eksploatacji kopalin na przedmiotowym terenie. Świadczy o tym pismo Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] informujące, że firma Z. S. właściciela złoża "[...]", w okresie I półrocze 2012 r. - II półrocze 2013 r. przesłała informację o braku wydobycia, w związku z tym nie wykonywała wpłat na rachunek funduszu. Natomiast za pierwsze półrocze 2014 r. firma nie złożyła informacji, ani nie dokonała wpłaty. Ponadto wójt gminy [...] G. w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. poinformował, że od momentu uzyskania koncesji (31 maja 2012 r.) do [...] grudnia 2014 r. [...] nie uiszczali gminie opłaty eksploatacyjnej za wydobycie piasku. Wójt gminy [...] G. stwierdził, że ze złożonych informacji dotyczących opłaty za wydobytą kopalinę wynika, iż złoże nie było eksploatowane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że ponownie rozpatrując sprawę podziela pogląd wyrażony w decyzji z dnia [...] marca 2015 r. [...], że nieruchomości mogły być objęte scaleniem, a przytoczone okoliczności wskazują, że nie została spełniona przesłanka dotycząca wyłączenia gruntów podlegających scaleniu wynikająca z wówczas obowiązującego art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Tym samym zdaniem organu odwoławczego możliwe było objęcie postępowaniem scaleniowym przedmiotowych gruntów. Zarzuty dotyczące uszczuplenia majątku stron, czy brak uprawnień osób dokonujących scalenia nie zostały udowodnione i nie mogą być brane pod uwagę w tym postępowaniu. Argumenty strony mogłyby być brane pod uwagę w postępowaniu scaleniowym i ewentualnym postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty, lecz strony takiego postępowania nie zainicjowały. Rozpatrując ponownie sprawę, w ocenie organu odwoławczego należało decyzję pierwszoinstancyjną uchylić i odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ argumenty podniesione przez stronę nie uzasadniają umorzenia postępowania lecz merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Skargę na powyższą decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] i Z. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu skargi wskazali, że wskutek wydanej decyzji znacznie pomniejszono skarżącym areał przeznaczony pod eksploatację złóż piasku. Podkreślili, że wielokrotnie kierowali pisma do Starosty [...] o wyjaśnienie tego stanu. Zdaniem skarżących pisma te nosiły znamiona odwołania i tak powinny być zakwalifikowane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych przyczyn niż te, które wskazali skarżący. Zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji można postawić zarzut naruszenia prawa, a w takim właśnie zakresie możliwa jest sądowa kontrola (art. 1 § 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 150, poz. 1269). W toku niniejszego postępowania rozpoznawano wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji czyli decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] orzekającej o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów obrębu [...] gm. [...] G.. Postępowanie nieważnościowe tak zakwalifikowane prowadził organ uprawniony, tj. organ wyższego stopnia czyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W niniejszej sprawie kluczową kwestię stanowi to, czy można rozpoznawać wniosek o stwierdzenie nieważność decyzji pierwszoinstancyjnej w sytuacji, gdy ta się nieuostateczniła i oceniona była w trybie zwykłym przez organ II instancji, który wydał ostateczną decyzję. Należy wskazać, że zadaniem postępowania nieważnościowego jest wyeliminowanie decyzji dotkniętej nieważnością. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek prawny ex tunc ponieważ stwierdza, że badana decyzja jest dotknięta przesłanką nieważnościową wymienioną w art. 156 § 1 kpa od początku czyli od dnia wydania. Badanie nieważności decyzji I instancji bez kontroli decyzji organu odwoławczego (tu utrzymującej decyzję organu I instancji) prowadziłoby do niejednolitości usuwania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. I tak badanie decyzji pierwszoinstancyjnej pod kątem wystąpienia przesłanek nieważnościowych wymusza badanie decyzji organu odwoławczego dlatego, że utrzymano nią w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności. Nie ma znaczenia jakie w sprawie wydano w konsekwencji rozstrzygnięcie czy stwierdzono nieważności decyzji czy też odmówiono stwierdzenia jej nieważności. Brak połączenia procedury badania w postępowaniu nieważności decyzji wydanych w obu instancjach mogłoby w skrajnych sytuacjach prowadzić do niemożności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji drugoinstancyjnej mimo, że takiej eliminacji poddano decyzję organu I instancji. Zatem w niniejszym postępowaniu nieważnościowym przedmiotem rozpoznania powinny być decyzje obu instancji, taki też winien być zakres postępowania przed organem administracji w ponownie prowadzonym postępowaniu. Zgodnie z utrwalonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji drugoinstancyjnej jest jednocześnie uprawnionym do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Ponadto prowadząc ponownie postępowanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustali na podstawie całości akt scaleniowych, czy skarżący składał pisma w postępowaniu zwykłym przed Starostą [...] w terminie do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Mając na uwadze powyższą argumentacją Sąd pominął merytoryczną ocenę zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270).