II SA/Lu 603/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M. P., K. B. i Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy o d d a l a s k a r g ę. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. po rozpoznaniu odwołania Z. W., M. P. i K. B. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] ustalającą dla T. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obory o obsadzie docelowej 40 DJP oraz zbiornika na płynne odchody zwierzęce oraz płyty do składowania obornika i zbiornika ścieków sanitarnych na działce nr [...] położonej w miejscowości O. Postępowanie toczy się z wniosku T. S. z dnia 24 listopada 2006r. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy obory dla krów o obsadzie 40 DJP oraz związanych z nią obiektów czyli płyty gnojowej oraz dwóch zbiorników: jednego na gnojówkę, a drugiego na ścieki sanitarne. Planowana obora to budynek o wymiarach 45 x 24 x 8 m, a planowana powierzchnia płyty gnojowej to ok.180 m2, zaś zbiornika na gnojówkę ok.140 m2. Sprawa ze względu na uchybienia procesowe była kilkakrotnie rozpoznawana przez organy obu instancji. W konsekwencji decyzją z dnia [...] organ I instancji ustalił dla wnioskodawcy warunki zabudowy zgodnie z jego wnioskiem. W uzasadnieniu wyjaśnił, że inwestycja będzie obejmowała budowę obory o wymiarach 45 x 24 m i maksymalnej wysokości kalenicy 8,5 m z dachem dwu lub wielospadowym o kącie nachylenia do 40 stopni. Określił, że obiekty należy zlokalizować na terenie ograniczonym literami A-B-C-D-A. Nakazał inwestorowi zachować odległość min. 10 m od granicy z drogą – ulicą P., wskazując iż wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie może przekroczyć 50 %. Wskazał, że zbiornik na płynne odchody zwierzęce należy lokalizować zgodnie z warunkami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz. 877 ze zm.). Stwierdził, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do mogących pogorszyć stan środowiska, a ewentualna uciążliwość powinna zawierać się w granicach własnej działki. Organ wskazał, że zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. działka objęta zamierzeniem ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, teren działki nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze, projektowane i istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a teren posiada dostęp do uzbrojenia w niezbędnym zakresie. Organ ustalił, że na działkach sąsiednich istnieje zabudowa o podobnym charakterze i zabudowa ta pozwala na kontynuowanie funkcji i zagospodarowania terenu, w tym również w zakresie gabarytów i formy architektonicznej. Organ podkreślił, że w sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 4, a nie ust. 1 ustawy, ponieważ inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej, a gospodarstwo rolne inwestora związane z inwestycją przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie K., które wynosi 7,44 ha. T. S. prowadzi gospodarstwo rolne o pow. 9,497 ha oraz posiada udział we współwłasności ½ o pow. 5,71 ha, a także jest wraz z żoną współwłaścicielem gruntów o pow. 0,47 ha. Decyzja ustalająca została poprzedzona uzgodnieniem inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rozwiązań komunikacyjnych. Odwołanie od tej decyzji wnieśli Z. W., M. P. oraz K. B. – właściciele sąsiednich nieruchomości, domagając się jej uchylenia. Podnosili, że inwestycja będzie dla nich uciążliwa. Wskazywali, że w okolicy nie prowadzi się tego typu działalności; obiekty istniejące na sąsiednich nieruchomościach to niewielkie obórki albo obory wykorzystywane jako garaże; podejrzewają, że liczba zwierząt w planowanych obiektach w rzeczywistości przekroczy 40 DJP. K. B. podnosił, że jego działka, położona niżej niż działka inwestora, będzie zalewana wodami opadowymi, poza tym ustawa - Prawo budowlane zakazuje lokalizacji zbiorników nieczystości na terenach narażonych na zalewanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutów odwołania i utrzymało decyzję organu I instancji w mocy, stwierdzając, że przy jej wydaniu nie naruszono przepisów prawa, a w konsekwencji rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Słusznie przyjęto, że brak obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego uprawnia organ do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W sprawie nie ma zastosowania określona w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada dobrego sąsiedztwa, wyrażająca się w konieczności zapewnienia kontynuacji dotychczasowej zabudowy na danym terenie, ponieważ zamierzona inwestycja dotyczy budowy zagrodowej, o której mowa w art. 61 ust. 4 ustawy. Teren, na którym położona jest przedmiotowa działka jest wykorzystywany rolniczo jako zabudowa zagrodowa, a więc planowana inwestycja jest przedsięwzięciem zgodnym z rolnym przeznaczeniem terenu, ponieważ dotyczy budowy urządzenia związanego z prowadzoną produkcją rolną. Kolegium wyjaśniło również, że przy wydaniu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ administracji publicznej nie rozstrzyga problemów techniczno – budowlanych, a jedynie w najszerszy sposób ustala warunki inwestowania – konkretyzacja tych warunków następuje zaś w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzyga się szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego, w tym zachowanie wymaganych odległości. Na obecnym etapie postępowania niemożliwe jest bezsporne ustalenie, że planowana inwestycja faktycznie będzie ponad przeciętną miarę zakłócać prawo własności sąsiednich nieruchomości. Skargę do sądu administracyjnego wniosła M. P., Z. B. i Z. W. domagając się uchylenia decyzji obu organów administracyjnych. Skarżący podnosili, że planowana inwestycja narusza ich interesy jako właścicieli sąsiednich działek. Obecnie żaden z sąsiadów inwestora tj. Z. W. i K. B. nie prowadzi hodowli zwierząt, a w okolicy istnieją zasadniczo budynki mieszkalne (oraz jeden warsztat samochodowy) bez zaplecza inwentarskiego. Wybudowanie obory o tak dużych wymiarach (45 x 24 m) nie tylko zmieni zasadniczo formę architektoniczną zabudowy, ale ze względu na obsadę zwierząt, przekraczającą prawdopodobnie 40 DJP i położenie działki w niecce spowoduje znaczną uciążliwość dla sąsiadów z powodu gromadzących się zapachów. Skarżący podnieśli, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy powinno być zawieszone na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu do czasu uchwalenia nowego planu, którego projekt przewiduje, że w tym terenie dopuszczalna będzie wyłącznie zabudowa mieszkaniowo - usługowa nieuciążliwa (podobnie jak w planie poprzednio obowiązującym). Kolegium dopuszczając na działce inwestora możliwość realizacji zbiornika na nieczystości nie wzięło pod uwagę faktu zalewania działki K. B. wodami opadowymi spływającymi z tej działki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podstawą jej wydania był przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) zwanej dalej ustawą, który stwierdza, że zmiana zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art.50 ust.1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Inwestor T. S. wnosił o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obory o obsadzie docelowej 40 DJP oraz zbiornika na płynne odchody zwierzęce oraz płyty do składowania obornika i zbiornika ścieków sanitarnych na działce nr [...] położonej w miejscowości O. Bezspornym jest, że dla tego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: dotychczasowy plan miejscowy zatwierdzony uchwałą Rady Gminy K. z dnia 29 grudnia 1992r. (Dz.Urz. Woj. Siedleckiego z 1993r., Nr 1, poz.11) wygasł bowiem z dniem 31 grudnia 2003r. z mocy art. 87 ust.3, natomiast nowy plan nie został jeszcze uchwalony; rozpoczęcie inwestycji budowlanej jest więc w tej sytuacji możliwe tylko po uzyskaniu przez inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przepisie art. 61 ust. 1 stanowi, że wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art.88ust.1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powołany przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter bezwzględny, co oznacza, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać decyzję pozytywną (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 3, CH Beck, Warszawa 2006, s. 490) Zasadniczo działka, na której ma być realizowana zamierzona inwestycja musi spełniać wszystkie wskazane w tym przepisie warunki, z wyjątkiem – jak słusznie wskazały organy obu instancji powołując się na ustęp 4 art. 61– inwestycji polegającej na zabudowie zagrodowej: w tym przypadku, jeżeli powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, nie jest wymagane zachowanie warunku kontynuacji dotychczasowej zabudowy, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (tzw. zasady dobrego sąsiedztwa). Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora – T. S. wynosi 9,497 ha (użytki rolne) oraz ½ udziału w gospodarstwach rolnych o łącznej pow. 6,18 ha i przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie K. wynoszącą 7,44 ha (k. 71). W sytuacji występującej w sprawie organ zobowiązany był więc wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z pominięciem zasady dobrego sąsiedztwa czyli z pominięciem kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Z tego względu – odnosząc się do zarzutów skargi - jedynie ubocznie wypada stwierdzić, że ze znajdującej się w aktach analizy obszaru sąsiedniego względem działki nr [...], dla której wydano zaskarżoną decyzję, wynika, że na kilku działkach o nr [...] oraz prawdopodobnie na działce nr [...] (w opinii wskazano nr [...], którego na mapie nie ma), istnieje zabudowa zagrodowa. Skarżący nie odnoszą się do tej opinii, podnoszą jedynie, że na ich działkach oznaczonych nr [...] oraz [...] takiej zabudowy nie ma. Badając niniejszą sprawę stwierdzić należy, że teren, na którym ma być realizowana zamierzona inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 i 4 ustawy (posiada dostęp do drogi publicznej oraz niezbędne uzbrojenie i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych – postanowienie Starosty Powiatowego w Ł. z dnia [...] k.20), a postępowanie zostało przeprowadzone przez organy prawidłowo, w szczególności toczyło się z udziałem wszystkich stron. Wbrew zarzutom skargi nie było podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu miejscowego na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ miałby taki obowiązek tylko wówczas, gdyby wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, a więc w przypadku strefy ochronnej Pomnika Zagłady (ustawa z dnia 7 maja 1999r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady, Dz.U. Nr 41, poz. 412)), parku kulturowego (ustawa z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Dz.U. Nr 162, poz. 1568) czy terenu górniczego (ustawa z dnia 4 lutego 1994r. – Prawo geologiczne i górnicze, Dz.U. Nr 27, poz. 96). Obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikać może ponadto z treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy co do obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 oraz co do obszarów przestrzeni publicznej. Działka nr [...] nie jest położona w żadnym z wyżej wymienionych obszarów – w szczególności Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. nie przewiduje dla tego terenu ani zabudowy usługowej wielkopowierzchniowej ani obszarów przestrzeni publicznej (k.121- 119) – w konsekwencji nie było podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Organ, mając na uwadze, że Rada Gminy O. podjęła uchwałę z dnia 30 stycznia 2003r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skorzystał natomiast z możliwości fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy i postanowieniem z dnia [...] zawiesił je na maksymalny okres 12 miesięcy liczony od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu tj. do dnia 24 listopada 2007r. Z uwagi na to, że w tym okresie plan miejscowy nie został uchwalony, organ zobowiązany był podjąć postępowanie i rozpoznać wniosek inwestora. Zarzuty skargi dotyczące prowadzenia postępowania pomimo, iż plan miejscowy jest w trakcie opracowywania, nie mogą więc być uwzględnione. Zawieszenie postępowania byłoby możliwe wyłącznie na zasadach ogólnych w tym m.in. na zgodny wniosek stron, a więc także inwestora. Podkreślić należy, że w świetle obowiązujących przepisów – wbrew zarzutom skargi – postanowienia projektu nowego planu miejscowego nie mogą być uwzględniane przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy: tylko uchwalony z zachowaniem ustawowego trybu plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy) i ma charakter przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a więc wiążącego organy administracyjne przy orzekaniu. Okoliczność, na którą powołują się skarżący, iż projekt planu miejscowego Gminy K. przewiduje na działce nr [...] zabudowę mieszkaniowo – usługową nieuciążliwą nie mogła być więc uwzględniona przy wydawaniu decyzji. Prawidłowe jest stanowisko organów, że w niniejszym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie zajmuje się problemem zalewania działki skarżącego wodami opadowymi - kwestia ta może być rozstrzygana natomiast na wniosek skarżącego w odrębnym postępowaniu toczącym się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne. Podkreślić również należy, że zarzuty dotyczące usytuowania poszczególnych budynków inwentarskich, w tym zbiornika na nieczystości skarżący będą mogli podnosić na dalszym etapie postępowania tj. w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, w którym skarżący będą mogli brać czynny udział. Z powyższych względów Sąd stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów obowiązującego prawa, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)