II SA/Lu 603/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2012r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]r., nr [...], a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]na rzecz A. G. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 6 kwietnia 2011 r. Wójt Gminy W. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego . z wnioskiem o zbadanie zgodności z prawem budowy ogrodzenia działki nr [...] graniczącej z drogą gminną nr 106910L. W wyniku otrzymanego pisma PINB w L. przeprowadził oględziny miejsca wykonania ogrodzenia, w trakcie których ustalił, że sporne ogrodzenie działki nr [...] zlokalizowane jest od strony drogi na działce nr [...]. Zostało ono wykonane w kwietniu 2011 r., przez A. G., która nie zgłaszała budowy ogrodzenia mając świadomość, że droga ta nie jest drogą gminną. Postanowieniem z dnia 4 listopada 2011 r., PINB w L. nałożył na A. G. obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektu zagospodarowania działki oraz określenia zakresu i sposobu wykonania robót z niezbędnymi szkicami lub rysunkami. W uzasadnieniu organ wskazał, że budowa przedmiotowego ogrodzenia jest samowolą budowlaną, do której ma zastosowanie art. 49b Prawa budowlanego i który nakazuje takie postępowanie. W odpowiedzi A. G. wniosła o umorzenie postępowania podnosząc, że budowa spornego ogrodzenia nie wymagała zgłoszenia. Po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nakazał A. G. rozbiórkę ogrodzenia działki nr [..] w miejscowości N. gm. W. od strony drogi gminnej nr 106910L (dz. nr [...]). W uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania nałożono na stronę obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 49b Prawa budowlanego. Nie został on jednak przez inwestora wykonany i w tej sytuacji organ obowiązany był do wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 49b ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. Odwołanie od tej decyzji wniosła A. G. zarzucając jej naruszenie art. 30 ust. 1 i art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 7, 77 i 10 k.p.a. Odwołująca podniosła, że organ błędnie uznał, iż działka nr [...] stanowi drogę gminną. Sam fakt władania tą działka przez gminę nie oznacza, że jest to droga publiczna lub inne miejsce publiczne. W materiale dowodowym sprawy nie ma natomiast dowodu na to, że działka nr [...] stanowi część drogi gminnej nr 106910L oraz, że wykonane ogrodzenie ma wysokość powyżej 2,20 m. Wobec tego prowadzenie postępowania w sprawie ogrodzenia, którego budowa nie wymagała zgłoszenia jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. Nadto podniosła, ze działka nr [...] na odcinku przylegającym do działki nr [...] została w trwały sposób przegrodzona (w poprzek) wskutek czego, korzystanie z tej działki stało się niemożliwe. Ta okoliczność również przemawia za tym, że działka nr [...] nie jest ani drogą publiczną ani innym miejscem publicznym. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy, która jego zdaniem nie narusza prawa. Jednoznacznie bowiem w sprawie ustalono, że odwołująca wykonała ogrodzenie bez uprzedniego zgłoszenia do czego była zobowiązana bowiem zostało ono wykonane od strony drogi publicznej. Nie skorzystała przy tym z możliwości legalizacji tego ogrodzenia, co skutkowało wydaniem nakazu rozbiórki. Tym samym wbrew zarzutom odwołania organ podjął wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem organu bez znaczenia pozostaje okoliczność trwałego przegrodzenia działki nr [..], na odcinku przylegającym do działki nr [...]. Pismem z dnia 14 czerwca 2012 r. A. G. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na ww. decyzję organu drugiej instancji domagając się jej uchylenia w całości jako niezgodnej z prawem i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj: - art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie że działka nr [...] jest drogą publiczną, a tym samym budowa ogrodzenia wymagała zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych; - art. 49b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że skarżąca była zobowiązana do przedłożenia żądanych dokumentów; 2) naruszenie prawa procesowego, tj.: - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w tym dotyczącego charakteru działki nr [...]; W uzasadnieniu rozwinięto wskazane zarzuty powtarzając podniesione w odwołaniu odnoszące się do niewykazania, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną oraz, że nie jest ona powszechnie dostępna bowiem została w trwały sposób przegrodzona. Skarżąca ponadto dodała, że działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...] dopiero w 2003 r., a zatem po dacie podjęcia przez Radę Gminy Wojciechów uchwały nr XXI/167 w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych. Do chwili obecnej nie zostały określone granice działki nr 526/1. Przed Sądem Rejonowym w O. toczy się bowiem sprawa z wniosku Gminy W. w przedmiocie ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...], a działką nr 526/1. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że niezasadne są zarzuty jakoby działka nr [...] nie spełniała kryteriów dających podstawę do zakwalifikowania jej jako drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych, którymi są: nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii. Działka nr 526/1 spełnia bowiem obydwa wskazane warunki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że zarówno ona, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji są dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Mianowicie w ocenie Sądu decyzje te wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. - zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej stojąc na straży praworządności podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w myśl art. 80 k.p.a. dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Za dowolne należy więc potraktować ustalenia faktyczne mające wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale nie w pełni kompletnym czy dostatecznie i wnikliwie rozpatrzonym. W odniesieniu do postępowania odwoławczego należy podkreślić, że organ ten ma obowiązek, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą orzeczeniem organu pierwszej instancji, przy czym stan faktyczny powinien ustalić nie tylko w oparciu o zebrany już materiał dowodowy, ale także rozszerzając granice tego postępowania na istotne okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji organ odwoławczy, zgodnie z art. 136 k.p.a. może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w pierwszej instancji wydał orzeczenie. Wskazanych powyżej wymogów, w ocenie Sądu, organy rozstrzygające w sprawie nie dochowały w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, co uprawnia do stwierdzenia, że rozstrzygnięcia te zostały wydane przynajmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia wszystkich faktycznych i prawnych aspektów sprawy. Przechodząc do meritum w pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, że w myśl art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, chyba że według oceny organu potencjalnie możliwa jest legalizacja obiektu z uwagi na spełnienie przesłanek z art. 49b ust. 2 (wówczas dalszy tok postępowania przebiega odmiennie). Jednakże bez względu na to czy organ a priori stwierdzi, że legalizacja obiektu nie jest możliwa z uwagi na zawarte w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego obwarowania czy też przystąpi do czynności legalizacyjnych, których niewykonanie przez inwestora również skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki (który to przypadek został zastosowany w niniejszej sprawie) zawsze w pierwszej kolejności obowiązany jest zbadać kompleksowo stan sprawy i ustalić czy wykonany obiekt w istocie stanowi samowolę budowlaną. Innymi słowy dla rozstrzygnięcia kwestii legalności wydanego w sprawie nakazu istotne jest wobec tego rozważenie, czy wykonane ogrodzenie wymagało dokonania zgłoszenia. Bezsporne jest bowiem, że organ podjął próbę legalizacji wykonanego obiektu a strona zadeklarowała brak zamiaru korzystania z tej procedury, negując dokonaną przez organy kwalifikację prawną stanu faktycznego. W zakresie wykonywania ogrodzeń Prawo budowlane stanowi w art. 29 ust. 1 pkt 23, że budowa ogrodzeń co do zasady jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże w ograniczonym zakresie budowa ogrodzeń została poddana reżimowi prawa budowlanego na podstawie regulacji art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis ten przewiduje dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Należy podkreślić, że ustawodawca nie zakazał wykonywania ogrodzeń od strony miejsc publicznych, w tym dróg, ulic, placów czy torów kolejowych, lecz jedynie przewidział konieczność dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania takiego ogrodzenia. Regulacja ta umożliwia monitorowanie przez organy administracji powstawania ogrodzeń od strony tego rodzaju miejsc. Rozważając celowość takiego rozwiązania można założyć, że ustawodawca zamierzał w ten sposób zapobiec ewentualnemu nieuprawnionemu ograniczaniu dostępności do miejsc publicznych. Jakkolwiek prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji ogrodzenia, jednakże w potocznym rozumieniu chodzi niewątpliwie o oddzielenie działki od innych terenów, stanowiące barierę komunikacyjną. Skoro zatem budowa ogrodzeń jest reglamentowana prawnie i wymaga zgłoszenia tylko wtedy gdy odgradza nieruchomość od strony dróg, ulic, placów, torów i innych miejsc publicznych albo gdy ogrodzenie przekracza 2,20 m wysokości, to wyjaśnienie kwestii: jakie jest ogrodzenie, gdzie jest ono usytuowane i jaki jest prawny charakter nieruchomości, na której je ustawiono i z którą graniczy jest wstępnym warunkiem rozpoznania sprawy o nakazanie rozbiórki ogrodzenia. W niniejszej sprawie przesłanką wydanego nakazu rozbiórki było przyjęcie przez organy, że działka nr [...] granicząca z działką skarżącej nr [...] jest "drogą" i dlatego wykonanie ogrodzenie od strony tej działki wymagało zgłoszenia. W ocenie Sądu kwestia ta nie została jednakże w jednoznaczny i przekonywujący sposób wyjaśniona. W tym zakresie rozpocząć należy od wskazania, że przez pojęcie "drogi", o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego należy rozumieć drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ustawa ta stanowi, że drogą publiczną jest każda droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z wymienionych w niej kategorii dróg, z których może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami opisanymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych - art. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z jej art. 2 drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne, przy czym o zaliczeniu do określonej kategorii decyduje uchwała organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego (lub ministra odnośnie dróg krajowych) np. rady gminy w przypadku dróg gminnych. Drogi nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (w sposób przewidziany tą ustawą, czyli albo w formie odpowiedniego rozporządzenia lub uchwały właściwego, uprawnionego podmiotu) są drogami wewnętrznymi (art. 8 ustawy o drogach publicznych). W niniejszej sprawie organy uznały, że działka granicząca z nieruchomością skarżącej i oddzielona od niej przedmiotowym ogrodzeniem jest drogą gminną na co wskazuje uchwała Rady Gminy Wojciechów nr XXXI/167/02 z dnia 13 września 2002 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do dróg gminnych na terenie Gminy Wojciechów. Nie dostrzegły jednak organy, iż ani uchwała ta ani stanowiąca do niej załącznik mapa przedstawiająca siatkę istniejących w gminie dróg w żaden sposób nie wskazuje, że droga nr 106910L składa się między innymi z działki nr [...]. Tym samym Sąd podziela w tym zakresie wątpliwości podnoszone przez skarżącą, że kwestia ta nie została ustalona. Tym samym za słuszne Sąd uznał twierdzenia, że w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie brak jest dowodu na to, że działka nr [...] stanowi część drogi gminnej nr 106910L. Co więcej idąc konsekwentnie w tym kierunku należy również wskazać, iż akta sprawy nie zawierają nawet jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, że działka nr [...] stanowi własność Gminy W. Tym samym biorąc pod uwagę materiał zgromadzony w aktach sprawy nie sposób potwierdzić ustaleń dokonanych przez organy, iż faktycznie szlak drogowy przebiegający przy działce skarżącej od strony spornego ogrodzenia jest drogą gminną - drogą publiczną. Sama ww. uchwała nie pozwala bowiem stwierdzić jakie działki wchodzą w skład drogi nr 106910L i czy rzeczywiście ta droga jest tą która przebiega obok granicy działki skarżącej. Organy rozstrzygające w sprawie wbrew przywołanym na wstępie zasadom nie przedstawiły przekonywującego dowodu w tym zakresie. W tym stanie rzeczy, w ocenie składu orzekającego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie można bowiem uznać za wyjaśnioną sprawy dotyczącej ogrodzenia działki skarżącej. Nie ustalono bowiem w sposób wystarczający i niezbędny dla rozstrzygnięcia charakteru drogi przebiegającej wzdłuż działki skarżącej od strony przedmiotowego ogrodzenia. Niezbędne będzie więc w tym zakresie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a dopiero w wyniku stwierdzenia, że droga ta jest drogą publiczną rozpatrzenia możliwości ewentualnej legalizacji tego ogrodzenia. Rozpatrując ponownie sprawę organy powinny jeszcze raz dokładnie przeanalizować sprawę w świetle obowiązujących przepisów, jednoznacznie ustalić i wyjaśnić charakter drogi od strony spornego ogrodzenia w celu wyeliminowania wszelkich wątpliwości. W sytuacji natomiast braku podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa droga stanowi drogę publiczną organ uwzględni, że reglamentacją prawa budowlanego obciążona jest również budowa ogrodzeń od strony "innych miejsc publicznych", którą to kwestią w ogóle organy się nie zajmowały. Jak bowiem podnosi się w judykaturze "prawidłowa wykładnia normy prawnej art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b., powinna prowadzić do wniosku, że droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, stanowi "inne miejsce publiczne" - tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 649/09. Zastrzec jednak w tym miejscu należy, iż aby droga mogła być uznana za "inne miejsce publiczne" musi być miejscem ogólnodostępnym. Tym samym przykładowo nie może być uznana za "inne miejsce publiczne" działka zapewniająca obsługę komunikacyjną tylko na zasadzie ustanowionych służebności uprawnionym właścicielom działek. Dlatego też organy w razie konieczności uwzględnią ten aspekt, wyjaśniając jednocześnie kwestię trwałego przegrodzenia działki nr [...], na którą tą okoliczność powoływała się skarżąca dowodząc, że dostęp do tej działki nie ma powszechnego charakteru. Z tych względów stwierdzając naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, a także jego postanowienie z dnia 4 listopada 2011 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – p.p.s.a.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 p.p.s.a. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 500,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł Sąd orzekł na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1349 ze zm.).