II SA/Lu 603/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. N. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Lublinie z dnia 23 lipca 2025 r., znak: WLW.110.5.2025 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących higieny środków spożywczych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Lublinie na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. N. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. N. (dalej jako "strona", "skarżąca", "Spółka"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w L. (dalej również powoływany w skrócie "[...]WLW") z dnia 23 lipca 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących higieny środków spożywczych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia 27 maja 2025 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w L. uznał Spółkę za sprawcę deliktu administracyjnego określonych w jej sentencji, a stanowiących naruszenie określonych postanowień Rozporządzenia (WE) nr 852/2004. W związku z powyższym na podstawie z art. 26 ust. 1 pkt 7) oraz art. 26 ust. 2 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego, Powiatowy Lekarz Weterynarii w L. wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieprawidłowości wymienione w sentencji decyzji, które stanowią naruszenie przepisów załącznika II rozdziału I ust. 1, 4 i 5; rozdziału V ust. 1 i 3 oraz rozdziału VI ust. 3 i 4; rozdziału IX ust. 3; rozdziału Xla ust. 1a, 1c i 2d oraz rozdziału XII ust.1 Rozporządzenia (WE) nr 852/2004. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie zaskarżając decyzję w całości oraz zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 26 ust. 1 punkt 7 oraz art. 26 ust. 2 punkt 6 litera b) ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. W oparciu sformułowane zarzuty strona wniosła o uchylenie decyzji w całości. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję odnosząc się do zarzutów dotyczących samego przebiegu kontroli i treści protokołu z kontroli wskazał na treść art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, w którym ustawodawca określił zarówno materialnoprawne, jak i procesowe skutki ustaleń zawartych w protokole z kontroli. [...]WLW stwierdził, że treść protokołów z kontroli nie zawiera jakichkolwiek elementów, które potwierdzałyby rzekome nieprawidłowości przy wykonywaniu czynności kontrolnych. Istotną okolicznością jest to, że skarżący nie wnieśli jakichkolwiek zastrzeżeń i uwag do protokołu z kontroli, jak również w żaden sposób nie zanegowali jego treści oraz poczynionych w tym protokole ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Wskazano, że w toku kontroli stwierdzono uchybienia w zakresie zaangażowania kierownictwa w bezpieczną produkcję i dystrybucję żywności, zapewnienia odpowiednich szkoleń i nadzoru dla personelu w sprawach higieny żywności odpowiednio do jego charakteru pracy, a mianowicie: stworzenie niewystarczającego systemu szkoleń dla personelu z zakresu higieny, co przekłada się na niską świadomość zagrożeń dla bezpieczeństwa żywności oraz znaczenia bezpieczeństwa i higieny żywności wśród wszystkich pracowników przedsiębiorstwa. Opisana powyżej nieprawidłowość stanowi naruszenie przepisów wynikających z załącznika II, rozdz. XIa oraz rozdz. XII Rozporządzenia (WE) nr 852/2004. [...]WLW stwierdził prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego. Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Lekarz Weterynarii w L. w decyzji szczegółowo wskazał jakie przepisy mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy w całości podtrzymał ustalenia faktyczne poczynione w decyzji organu I instancji, jak również ich ocenę prawną. Dokonana analiza prawidłowości procedowania, prowadzi do konstatacji, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i zgromadził materiał dowodowy, a także rozważył wszelkie istotne okoliczności przedmiotowej sprawy, a ponadto w zakresie mającym znaczenie dla wyniku sprawy prawidłowo ten materiał ocenił. W ocenie organu odwoławczego nie został także naruszony art. 10 § 1 k.p.a. Wskazując na treść art. 10 § 2 k.p.a. [...]WLW stwierdził, że biorąc pod uwagę fakt, że przedmiotem orzekania była konieczność wycofania środka spożywczego uznanego za szkodliwy, została spełniona przesłanka niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego. Zdaniem organu odwoławczego skarżąca nie wykazała, aby niezachowanie wymogów określonych w art. 10 § 1 k.p.a. miało ujemne skutki dla realizacji jej uprawnień procesowych. Przy czym skarżąca nie zgłaszała żadnych uwag w toku kontroli weterynaryjnej przeprowadzonej w jej zakładzie w dniach 25-26 marca 2025 r. Ponadto skarżąca złożyła zastrzeżenia w piśmie z 1 kwietnia 2025 roku, które później powieliła w odwołaniu. Nie sposób zatem uznać, w ocenie [...]WLW, aby niezastosowanie art. 10 § 1 k.p.a., pomijając zaistnienie podstaw od odstąpienia do rygorów określonych w tym przepisie, miało jakiejkolwiek negatywny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania w zakresie wysokości wymierzonych kar pieniężnych [...]WLW, po przeprowadzeniu analizy materiału dowodowego podzielił ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez organ I instancji. Stan faktyczny został prawidłowo ustalony w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody, jakimi były protokoły z kontroli, które nie zostały podpisane przez przedstawicieli spółki. Wobec powyższego [...]WLW nie znalazł podstaw do uznania zasadności zarzutów odwołania. Zastrzeżenia do protokołu kontroli zostały wniesione w terminie późniejszym i stanowiły one jedynie polemikę z ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli. Wbrew twierdzeniom strony do protokołu dołączono dokumentację zdjęciową w pełni obrazującą stwierdzone uchybienia. Zdaniem [...]WLW zasadność kary w wymierzonej wysokości uzasadniona jest faktem, że tylko w tym półroczu stwierdzono 2 przypadki wygenerowania powiadomień alarmowych w systemie RASFF dla produktów pochodzących z zakładu strony, co może dowodzić tego, że produkty z zakładu Spółki mogą stanowić zagrożenie dla konsumentów, a nie można wykluczyć, że wpływ na to ma stan zakładu i stwierdzone uchybienia. W skardze do tut. Sądu skarżąca zarzuciła naruszenie: I. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym poprzez: - uznanie, że organ I instancji prawidłowo zebrał dowody i ustalił istotne fakty; - przyjęcie istotnych ustaleń organu I instancji za własne, między innymi w oparciu o nieprawdziwą przesłankę, że strona nie wniosła zastrzeżeń do protokołu kontroli lub, że wniesione później zastrzeżenia miały wyłącznie polemiczny charakter; - bezpodstawne, mające charakter ewidentnego pomówienia twierdzenia o tym , że produkty pochodzące z zakładu Spółki mogą stanowić zagrożenia dla konsumentów czego miałyby dowodzić przypadki wygenerowania w ciągu ostatniego półrocza dwóch powiadomień alarmowych w systemie RASFF dotyczące tych produktów , a przy tym twierdzenie te zostały sformułowane w sytuacji gdy organowi są znane z urzędu okoliczności takie jak to , że skarżący nie był źródłem zanieczyszczenia towarów , gdyż skażenia najprawdopodobniej nastąpiły u dostawcy, od którego skarżący nabył surowiec do produkcji - nota bene potentata w tej branży - w związku z tym wygenerowano w/w powiadomienia alarmowe , a skarżący był stroną poszkodowaną tym faktem, a nie sprawcą ; - bezpodstawne, mające charakter ewidentnego pomówienia twierdzenia o tym, że produkty pochodzące z zakładu [...] mogą stanowić zagrożenia dla konsumentów, i że może to wynikać ze stwierdzonych w zaskarżonych decyzjach uchybień; II. art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji przez organ I instancji w oparciu o nieprawdziwe twierdzenie , że było to uzasadnione koniecznością wycofania środka spożywczego uznanego za szkodliwy dla życia lub zdrowia ludzkiego, podczas gdy taka okoliczność w ogóle nie została ustalona i nie była przedmiotem orzekania , a samo twierdzenie na ten temat znalazło się w decyzji w całkowitym oderwaniu od jej przedmiotu i materiału dowodowego Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona wskazał m.in., że za miarodajny dowód stwierdzonych niezgodności stanu faktycznego w zakładzie skarżącego ze stanem wymaganym przepisami prawa organy obu instancji uznały protokół z kontroli przeprowadzonej w dniach 25-26 marca 2025 r. Przy tym w zaskarżonej decyzji organ twierdzi, że był związany ustaleniami kontroli także dlatego, że skarżący nie wniósł do protokołu z kontroli żadnych zastrzeżeń (str. 4 decyzji). Jest to twierdzenie oczywiście niezgodne z prawdą. Skarżąca wniosła bowiem - na podstawie art. 19e ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej - zastrzeżenia do tego protokołu, na które organ do wydania decyzji nie odpowiedział. Spółka zwróciła uwagę, że w zaskarżonej decyzji na ostatniej stronie organ - wbrew temu co twierdził w pierwszym akapicie na str. 4 - przyznał, że skarżąca jednak wniosła zastrzeżenia do protokołu kontroli jednak, że miały one charakter wyłącznie polemiczny. Niezależnie od oceny tych zarzutów, zdaniem Spółki organ się do nich nie odniósł. Skarżąca podkreślił, że nie jest zgodne z prawdą to co twierdzi organ w zaskarżonej decyzji, że dokumentacja fotograficzna sporządzona w trakcie kontroli, w tym obejmująca te rzekome mysie odchody (jest to kwestia szczególnie drażliwa dla skarżącej, gdyż stanowi szczególnie duże zagrożenie dla jej pozycji rynkowej, a także dlatego, że nigdy wcześniej taki fakt nie miał miejsca) była dostępna dla skarżącej w trakcje kontroli i późniejszego postępowania administracyjnego. Jak może organ twierdzić, że fotografie zostały dołączone do protokołu, gdy w treści samego protokołu jest jedynie wzmianka, że zostaną dołączone później. Strona podniosła, że organ nie wskazuje, kiedy i przez kogo te fotografie zostały włączone do materiału dowodowego, a ona nie miała możliwości zapoznania się z całością zebranego materiału przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. W ocenie Spółki uzasadnienie odstąpienia od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. zawarte w zaskarżonej decyzji jest oparte na nieprawdziwych twierdzeniach. Organ odwoławczy twierdzi mianowicie, że było to uzasadnione koniecznością wycofania środka spożywczego uznanego za szkodliwy dla życia lub zdrowia ludzkiego, podczas gdy taka okoliczność w ogóle nie została ustalona i nie była przedmiotem orzekania, a samo twierdzenie na ten temat znalazło się w decyzji w całkowitym oderwaniu od jej przedmiotu i materiału dowodowego. Skarżąca przypuszcza, że jest to fragment skopiowany z innej decyzji w innej sprawie. Niezależnie jednak skąd takie twierdzenie znalazło się w zaskarżonej decyzji potwierdza tylko zarzut naruszenia praw strony wynikających z art. 10 k.p.a. Strona, gdyby miała wyznaczony termin na zapoznania się z dowodami i na ewentualne wnioski, to zgłosiłaby takowe. Tym bardziej w sytuacji, gdy nie było odpowiedzi na zastrzeżenia do protokołu kontroli, a podniesione tam zarzuty były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Spółki bezpodstawne są twierdzenia o tym, że produkty pochodzące z zakładu skarżącej mogą być niebezpieczne dla konsumentów, wskutek tego co - zdaniem organu - ustalono w postępowaniach poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji oraz wskutek tego, że wygenerowano ostatnio dwa powiadomienia alarmowe w systemie RASFF dotyczące produktów skarżącej. Podkreślono, że są to okoliczności nie mające związku z tą sprawą, w znaczeniu m.in. takim, że nie były przedmiotem ustaleń ani kontroli. Co do przypuszczeń wyrażonych w decyzji, że zagrożenia mogą wynikać ze stwierdzonych uchybień, to można stwierdzić - pomijając podniesione zarzuty dotyczące nieprawidłowości przy ustalaniu tych uchybień, że są one tak małego kalibru, że mogą się zdarzyć w każdym zakładzie. W odpowiedzi na skargę organ wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sąd bada zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że ta została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, którą organ odwoławczy powinien brać pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy, jest wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozważeniu materiału dowodowego i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje więc sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. W tym kontekście należy podkreślić, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślić również należy, że ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko postępowanie przeprowadzone w opisany wyżej sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej się do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. W uzasadnieniu decyzji należy przedstawić - w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie w postępowaniu sądowym weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa. Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organ odwoławczy nie sprostał powyższym obowiązkom, naruszając wskazane wyżej przepisy. Stanowisko [...]WLW nie zostało uzasadnione zarówno w sferze faktycznej, jak i w sferze prawnej w sposób prawidłowy. Ponadto podkreślić należy, że również zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie został rzetelnie rozpatrzony. Z akt przedmiotowej sprawy wynika w sposób oczywisty, że przedstawiciel skarżącej odmówił podpisania protokołu, ale wbrew twierdzeniom organu odwoławczego zawartym na stronie 4 uzasadnienia decyzji, skarżąca w wyznaczonym terminie wniosła zastrzeżenia do protokołu na podstawie art. 19e ust.1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej (pismo z dnia 1 kwietnia 2025 r. k.37 akt). Powyższy fakt następnie na stronie 7 uzasadnienia swojej decyzji [...]WLW potwierdził. Dodatkowo należy wskazać, że organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. stwierdził, że skorzystanie z treści art. 10 § 2 k.p.a. uzasadnione było "koniecznością wycofania środka spożywczego uznanego za szkodliwy dla życia lub zdrowia ludzkiego. Jak słusznie zwróciła uwagę skarżąca w skardze do tut. Sądu wskazana okoliczność nie była przedmiotem orzekania przez organy Inspekcji Weterynaryjnej. Sąd wskazuje ponadto, że w aktach kontrolowanej sprawy brak jest dokumentów, na które [...]WLW powołuje się w uzasadnieniu swojej decyzji (powiadomienia alarmowych w systemie RASFF dotyczących produktów skarżącej), mające uzasadniać fakt, że produkty pochodzące z zakładu skarżącej są niebezpieczne dla konsumenta. Wskazane powyżej sprzeczności w uzasadnieniu decyzji, nierzetelna ocena znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, a także brak dokumentów w aktach sprawy uzasadniających twierdzenia organu odwoławczego wskazują na naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcie nie poddaje się sądowej kontroli. Powyższe stanowi podstawę do postawienia w kontrolowanej sprawie LWLW skutecznego zarzutu naruszenia przede wszystkim art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy rozpoznając niniejszą sprawę nie ocenił w sposób należyty zgromadzonego materiału dowodowego stosownie do wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz nie uzasadnił wydanego rozstrzygnięcia w sposób prawidłowy. Z przedstawionych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 400 zł - wpis od skargi (pkt II sentencji wyroku). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji publicznej winien uczynić zadość wymogom procedury w zakresie ustalonego stanu faktycznego sprawy i odnieść się do zarzutów strony. Organ obowiązany będzie poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście podnoszonych przez skarżącą zarzutów. Obowiązkiem organu będzie również wyczerpujące i prawidłowe uzasadnienie orzeczenia z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a.