II SA/Lu 604/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Ewa Ibrom-sprawozdawca, Protokolant Referent stażysta Joanna Janiak, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2004r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...]. sygn.akt.[...] II SA/Lu 604/04 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...]sierpnia 2004 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Burmistrza Gminy odmówił K.S. przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawczyni nie uzupełniła wniosku o ustalenie prawa do zasiłku, mimo wezwania nie złożyła bowiem zaświadczenia o dochodach męża za 2002 r. Od decyzji tej K. S. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając, iż nie może przedstawić zaświadczenia o dochodach męża, ponieważ przebywa on od wielu lat za granicą i skarżąca nawet nie wie, czy i gdzie mąż pracuje. Ponadto mąż nie łożył na utrzymanie rodziny, zostały więc od niego zasądzone alimenty na rzecz syna K.S. W odwołaniu skarżąca domagała się zmiany decyzji organu pierwszej instancji przez przyznanie jej zasiłku rodzinnego na rzecz małoletniego syna. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji podniósł, że zgodnie z ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł. Rodzina oznacza małżonków, rodziców oraz pozostające na ich utrzymaniu dzieci. W rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych skarżąca, jej syn i mąż nadal stanowią rodzinę. Dlatego dla ustalenia dochodów rodziny konieczne jest ustalenie dochodów męża. Ponadto organ drugiej instancji stwierdził, że skarżąca nie spełnia warunku do uznania jej za osobę uprawnioną do zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Za osobę samotnie wychowującą dziecko uznać można tylko osobę rozwiedzioną lub pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem. Skarżąca wprawdzie aktualnie sama opiekuje się synem, lecz skoro nie jest rozwiedziona i nie ma orzeczonej separacji, nie może być uznana za samotnie wychowującą dziecko. Skarżąca nie spełnia także warunku, o którym mowa w art. 60 ust. 2 ustawy, nie otrzymywała bowiem do dnia 30 kwietnia 2004 r. świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Niespełnienie tego warunku powoduje brak możliwości przyznania jej prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła K.S.. Skarżąca domaga się uchylenia decyzji, zarzucając, iż przedmiotem sporu jest odmowa przyznania zasiłku rodzinnego na małoletniego syna K.S., a nie dodatek dla matek samotnie wychowujących dzieci. Odmowę przyznania zasiłku rodzinnego skarżąca uważa za nieuzasadnioną, ponieważ jedynym jej dochodem są alimenty na rzecz syna. Bezpodstawne jest żądanie od skarżącej zaświadczenia o dochodach męża, skoro małżonkowie nie mieszkają razem, nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, a udział męża w utrzymaniu rodziny sprowadza się do płacenia alimentów na rzecz syna. Mąż skarżącej nie utrzymuje z rodziną żadnego kontaktu i skarżąca nie zna jego adresu za granicą. Zdaniem skarżącej nie można zaliczać do dochodu rodziny dochodów osoby, która rodzinę opuściła i nie uczestniczy w kosztach utrzymania rodziny całym swoim dochodem, ograniczając się do płacenia alimentów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodatkowo podnosząc, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób jednoznaczny i rygorystyczny ustalają warunki przyznawania świadczeń rodzinnych. Organy orzekające o prawie do świadczeń nie są upoważnione do stosowania żadnych odstępstw od wymogów zawartych w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, 77 § 1 , 80 i 136 kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz.2255 z późn. zmianami). W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Kierując się normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Zgodnie natomiast z przepisem art.77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz.2255 z późn. zmianami). Stosownie do przepisu art. 5 ust.1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zasiłek rodzinny przysługuje osobom wymienionym w art.4 ust.2, tj. rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka oraz osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,00 zł. Obowiązkiem organów administracji publicznej orzekających w sprawach zasiłków rodzinnych jest więc – zgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami postępowania, wynikającymi z przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. - dokładne ustalenie stanu rodzinnego osoby ubiegającej się o zasiłek rodzinny oraz wysokości dochodu rodziny. Są to bowiem okoliczności decydujące o prawie do zasiłku. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły należycie tych istotnych okoliczności. Przede wszystkim nie poczyniły żadnych ustaleń co do rzeczywistego dochodu rodziny skarżącej, uznając że brak zaświadczenia o dochodach męża skarżącej za rok 2002 uniemożliwia przyznanie skarżącej świadczeń określonych w ustawie. Z treści pisma z dnia 2 czerwca 2004 r., skierowanego do skarżącej wynika przy tym, że dochody męża skarżącej wykazane muszą być zaświadczeniem urzędu skarbowego. Stanowisko organów administracji jest błędne. Dochód rodziny w rozumieniu ustawy to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 ustawy). Pojęcie dochodu oraz sposób dokumentowania dochodów określają przepisy art. 3 pkt 1 i art. 23 ust. 4 ustawy. Z przepisów tych wynika, że zaświadczenie właściwego urzędu skarbowego wymagane jest w sytuacji, gdy określona osoba osiąga przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Z twierdzeń skarżącej wynika, że jej mąż od lat przebywa za granicą i nie utrzymuje ani ze skarżącą, ani z synem żadnych kontaktów. Skarżąca nie wie w związku z tym, czy i gdzie jej mąż pracuje oraz czy i jakie osiąga dochody. Tym bardziej więc nie jest skarżąca w stanie określić, czy mąż osiąga dochody, o których mowa w art. 3 pkt 1 "a" ustawy, podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych, zwłaszcza, że jak wynika z zaświadczenia Urzędu Miejskiego z dnia 10 sierpnia 2004 r. mąż skarżącej nie był i nie jest zameldowany na pobyt stały ani też czasowy na terenie Miasta i Gminy . Zobowiązywanie skarżącej do złożenia zaświadczenia z urzędu skarbowego bez próby wyjaśnienia rzeczywistego stanu rzeczy było więc nieuzasadnione. Organy obu instancji pominęły również całkowicie fakt, iż od męża skarżącej zasądzone zostały na rzecz syna K.S. alimenty w kwocie 400 zł miesięcznie (wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 2000 r. w sprawie [...]). Wprawdzie w rozumieniu ustawy rodzina oznacza małżonków i pozostające na ich utrzymaniu dzieci do ukończenia 25 roku życia (art. 3 pkt 16 ustawy), niemniej jednak przy ustalaniu wysokości dochodu uprawniającego do zasiłku rodzinnego nie można nie uwzględniać wskazanych wyżej okoliczności. Skoro wysokość dochodu decyduje o prawie do zasiłku, obowiązkiem organów administracji jest ustalenie tego dochodu w sposób zgodny ze stanem faktycznym. W szczególności w sytuacji istniejącej faktycznej separacji, i obciążenia jednego z małżonków obowiązkiem płacenia alimentów na rzecz dziecka nie można uznać za usprawiedliwione doliczania do dochodu rodziny, od którego zależy prawo do zasiłku dochodów małżonka, którego udział w utrzymaniu rodziny ogranicza się do określonej kwoty alimentów. Okoliczności tej organy administracji nie starały się w ogóle wyjaśnić, mimo obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów art.7, 77 § 1, 80 i 136 kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja podlegała zatem uchyleniu, wydana została bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, które w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania w rozumieniu przepisu art.145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Odmowa przyznania zasiłku rodzinnego bez ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń narusza także przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie sąd uchylił na podstawie art.135 powołanej ustawy także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze wskazane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając sprawę ponownie powinny organy administracji wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności, wskazane wyżej, mające wpływ na prawidłowe ustalenie wysokości dochodu uprawniającego do zasiłku rodzinnego. W szczególności wyjaśnienia wymaga, w jakiej aktualnie wysokości płacone są przez męża skarżącej alimenty na rzecz syna oraz czy i jakie dochody poza alimentami osiąga skarżąca. Z treści wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych wynika bowiem, że skarżąca jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego o pow.1.08 ha. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej, iż nie ubiegała się o dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka, podnieść należy, że wypełniony i podpisany przez skarżącą formularz zawiera wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Niezależnie jednak od powyższego należy zauważyć, że skarżąca nie może być uznana za osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.