II SA/Lu 604/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2005 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...]r. znak: [...] które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej kwotę 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] wydaną z upoważnienia Wojewody na podstawie przepisów art. 28, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późniejszymi zmianami) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej w L. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Firmie "A". pozwolenia na budowę budynku usługowo – biurowego wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., c.o., c.t., kanalizacji deszczowej, wentylacji mechanicznej, gazowej i technologią kotłowni gazowej, elektryczną wewnętrzną i oświetlenia terenu oraz dróg i ukształtowania terenu na działkach: [...], [...], [...], [...] przy ul. J., utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] r. znak: [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Firmie "A" pozwolenia na budowę budynku usługowo – biurowego wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., c.o., c.t., kanalizacji deszczowej, wentylacji mechanicznej, gazowej i technologią kotłowni gazowej, elektryczną wewnętrzną i oświetlenia terenu oraz dróg i ukształtowania terenu na działkach: [...], [...], [...], [...]przy ul.J . Od decyzji tej odwołał się Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej w L., reprezentujący interesy współwłaścicieli budynku mieszkalnego, położonego na działce oznaczonej nr [...], sąsiadującej z działką inwestora. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, iż w nawiązaniu do powierzchni użytkowej obiektu, inwestor zaprojektował określoną ilość miejsc parkingowych, co zdaniem odwołujących się nie jest wystarczające dla przedmiotowego budynku usługowo – biurowego. Ponadto odwołujący się podnosili, iż projektowany budynek o wysokości 16,35 m zacieni okna w mieszkaniach położonych w budynku wielorodzinnym położonym przy ul. J., jak również, że bliskość budynku biurowo – usługowego z garażem podziemnym i miejscami postojowymi na zewnątrz, narazi mieszkańców wspólnoty na zwiększony hałas i drgania (§ 325 warunków technicznych). Ponadto, podnoszono w odwołaniu również, iż decyzja organu I instancji narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na tym terenie, w zakresie w jakim: projektowany budynek nie spełnia wymogów, co do ilości miejsc parkingowych; narusza zakaz lokalizacji parkingów wyłącznie na kondygnacji podziemnej; narusza zasadę pełnej segregacji ruchu pieszego i kołowego; nie zachowuje minimalnego "wskaźnika intensywności zabudowy netto"; nie spełnia wymogów w zakresie "wysokiej atrakcyjności przestrzenno - architektonicznej". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę i zatwierdzająca projekt budowlany nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazano przedmiotowy teren znajduje się w obszarze "koncentracji funkcji usługowych UC" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod lokalizację różnorodnych funkcji, o wysokim stopniu atrakcyjności i odpowiednich standardach z zakresu: administracji, finansów i ubezpieczeń, kultury, turystyki, handlu, itp. Teren ten położony jest w sferze polityki przestrzennej Y2-A będącej strefą koncentracji usług dzielnicowych i ogólnomiejskich, a także w strefie miejskiej Y2, obejmującej obszary o intensywnym stopniu zurbanizowania o dominujących formach miastotwórczych, a dla tak skoncentrowanej zabudowy mają zastosowanie przepisy o zabudowie śródmiejskiej – centrum dzielnicy (§ 3 pkt 1 i § 60 pkt 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Wskazano również, iż projektowany budynek spełnia warunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie, w jakim stanowi on o konieczności realizacji jednego miejsca parkingowego na każde 20 m² powierzchni użytkowej usług. Ponadto, w kontekście przewidywania prowadzenia w projektowanym obiekcie usług bankowych i tym samym przepisów wewnętrznych banku, podniesiono, iż umiejscowienie czasowych miejsc postoju nie łamie zasady segregacji ruchu pieszego i kołowego, gdyż ich wykorzystanie jest tylko incydentalne i miejsca te nie są bilansowane w ramach miejsc postojowych budynku. Wskazano również, iż projektowany budynek zgodny jest z planem miejscowym, co do "wskaźnika zabudowy netto od 2,0-5,0". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano również, iż przepisy prawa budowlanego nie wymagają orzeczenia potwierdzającego spełnienie kryterium "wysokiej atrakcyjności przestrzenno - architektonicznej" obiektu, a brak takiego orzeczenia nie może stanowić wady formalnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazano ponadto, iż usytuowanie projektowanego budynku jest zgodne z przepisem § 13 ust. 1 pkt 1 lit.a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie technicznych warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podniesiono również, iż lektura akt sprawy w przekonaniu organu II instancji potwierdza, że rozwiązania projektowe nie naruszają przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie technicznych warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również nie naruszają obowiązujących nor i normatywów. Tym samym też, jak wskazano, w projekcie budowlanym zapewniono ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane). W związku z tym, wskazano również, że skoro inwestor spełnił wymagania określone przepisami art. 34 i 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, to organ I instancji, zgodnie z przepisem art. 35 ust. 4 ustawy, nie mógł odmówić wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Od tej decyzji odwołali się skarżący Wspólnota Mieszkaniowa Budynku w L., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W żądaniu skargi, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta . W uzasadnieniu swojego żądania, skarżący podnosili, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania. Jako główny zarzut podnosili oni, iż w toku toczącego się postępowania administracyjnego naruszony został przepis art. 10 kpa, co wyraziło się tak w pominięciu, jako stron postępowania kilku współwłaścicieli nieruchomości przy ul. J. w L., jak również w braku zawiadomienia poprzedzającego wydanie decyzji i przez to odebranie stronie możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. Niezależnie od tego, skarżący podnosili, iż zaskarżona decyzja, jak również decyzją ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 77, 107 § 3 i 4 kpa, w zakresie, w jakim naruszenie to wyraziło się w niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, jak również w zakresie, w jakim polegało to na pominięciu w rozstrzygnięciu i w jego uzasadnieniu dowodu przedłożonego przez stronę w postaci opinii technicznej. Niezależnie od tego skarżący podnosili również zarzut naruszenia przepisów art. 6 i 8 kpa. Zdaniem skarżących w toku toczącego się postępowania doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co polegało na naruszeniu chronionego prawem interesu publicznego i interesu osób trzecich poprzez błędną wykładnię § 13 planu zagospodarowania przestrzennego, a także poprzez zaprojektowanie budynku w sposób sprzeczny z przepisami techniczno – budowlanymi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu, jak również ponownie szeroko ją przywołując, kwestionowała zasadność skargi i wnosił o jej oddalenie. Niezależnie od tego, w odpowiedzi na skargę wskazano, iż wnioskiem z dnia 21 czerwca 2005 r. J. i J. S. wystąpili do Wydziału Architektury i Administracji Budowlanej Miasta o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia Firmie "A" w L. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Jednocześnie, do akt sądowych sprawy wpłynął (5 września 2005 r.) odpis postanowienia Wojewody z dnia [...] r. znak: [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego – wznowionego przez Wojewodę postanowieniem z dnia [...]r. znak: [...] – w sprawie dotyczącej udzielenia Firmie "A" pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku do czasu rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie sprawy ze skargi na decyzję Wojewody z dnia [...] r. i zwrotu całości akt I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga, o ile wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydane one zostały z naruszeniem przepisów postępowania dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Decyzje te, jako wadliwe podlegały więc wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Ocena zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta , w kontekście zarzutów formułowanych w skardze, musi uwzględniać treść przepisu art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W jego świetle, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. Prawem, a także obowiązkiem Sądu jest bowiem dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności, a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi. W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż jak należy zasadnie wnosić z lektury akt sprawy, zaskarżona decyzja wydana z upoważnienia Wojewody , jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta , jako wadliwe, nie mogły się ostać. W przekonaniu Sądu, o zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej przekonuje już jeden argument, mający w sprawie niniejszej podstawowe. Jak należy bowiem sądzić z lektury akt (por. np. dowody doręczeń zaskarżonej decyzji nie dają podstaw do przyjęcia, iż w toczącym się postępowaniu brały udział wszystkie jego strony; wykaz z rejestru gruntów i budynków; lista członków Wspólnoty Mieszkańców budynku położonego przy ul. J. w L.), zwłaszcza zaś treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim odnosi się ono do kwestii braku udziału w toczącym się postępowaniu wszystkich osób posiadających status strony, jak również w zakresie, w jakim podejmuje kwestię wystąpienia małżonków S. z wnioskiem o wznowienie postępowania, a także treści nadesłanego do akt sprawy odpisu postanowienia Wojewody z dnia [...] r. znak: [...]o zawieszeniu postępowania administracyjnego – wznowionego przez Wojewodę postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] – w sprawie dotyczącej udzielenia Firmie "A". pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, w sprawie niniejszej poza sporem jest, iż w toku toczącego się postępowania prowadzące je organy administracji dopuściły się kwalifikowanego naruszenia postępowania, a mianowicie naruszenia stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określając zakres kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego stanowi, iż Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, jeżeli stwierdza naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. W tym kontekście podkreślić należy, iż Sąd ustalając w procesie kontroli legalności działań administracji fakt wydania rozstrzygnięcia, w tym przypadku decyzji administracyjnej, obarczonej kwalifikowaną wadą prawną – w tym przypadku wadą dająca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – jest zobowiązany do uwzględnienia skargi i uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia. Poza sporem jest przy tym, iż żadnego znaczenia w tym względzie nie ma wpływ tego naruszenia (wady kwalifikowanej) na wynik sprawy. Mamy więc w tym względzie doczynienia z kategorią w pełni zobiektywizowaną obligującą Sąd orzekający w sprawie do wyeliminowania wadliwego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W analizowanym zakresie, w realiach sprawy niniejszej poza jakimkolwiek sporem jest to, iż postępowanie administracyjne toczące się w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę prowadzone było, z całą pewnością bez udziału J. i J. małżonków S., a o zasadności tego stanowiska, ponad wszelką wątpliwość, przekonuje zwłaszcza fakt przyznania tej okoliczności przez organ administracji publicznej II instancji (por. w szczególności odpowiedź na skargę i złożony do akt sprawy odpis postanowienia Wojewody z dnia [...] r. znak: znak: [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego – wznowionego przez Wojewodę postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] – w sprawie dotyczącej udzielenia Firmie "A" pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Zasadnie uznać więc należy, iż jest to okoliczność niesporna. Skoro tak, nie może budzić żadnych wątpliwości, iż w pełni zasadnie, z tego właśnie powodu, iż strona toczącego się postępowania administracyjnego bez własnej winy nie brała w nim udziału (przepis art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa) zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta należało wyeliminować z obrotu prawnego. Jak już podkreślono bez znaczenia dla tego rodzaju rozstrzygnięcia Sądu jest wpływ tego naruszenia na wynik postępowania. Żadnego znaczenie, zwłaszcza w kontekście faktu wznowienia postępowania przez organ administracji, z punktu widzenia zasadności rozstrzygnięcia Sądu, nie można w tym względzie przypisywać również przepisowi art. 146 § 2 kpa. Gdy zważyć bowiem na niesporny fakt, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, jak również na równie niewątpliwy fakt, że dowód z opinii biegłego zgłoszony przez biorących udział w postępowaniu członków Wspólnoty Samorządowej Budynku położonego przy ul. J. w L. w ogóle nie był przedmiotem refleksji organu II instancji, o czym przekonuje treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, to w tym względzie w pełni zasadnie podkreślić należy, iż nieuczestniczenie strony bez własnej winy w postępowaniu wyłącza dopuszczalność zastosowania art. 146 § 2 kpa (por. wyrok NSA z 25 listopada 1988 r. w sprawie sygn. akt IV SA 540/88), a nie zebranie pełnego materiału dowodowego w sprawie, nie rozważenie go, zaniechanie konfrontacji dowodów, nie pozwala na przyjęcie, iż w sprawie nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania (por. wyrok SN z 7 lipca 1994 r. w sprawie sygn. akt III ARN 26/94). W tym też kontekście za zupełnie nietrafny i chybiony uznać należy argument podnoszony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zmierzający do ekskulpowania organu I instancji, poprzez odwołanie się do tego, że organ I instancji ustalając strony postępowania posługiwał się wykazem z ewidencji gruntów, będącym w posiadaniu Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta . Nie ma on żadnej racji bytu. Strona nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań leżących po stronie organu administracji publicznej. W tym stanie rzeczy, w przekonaniu Sądu, zwłaszcza, gdy ponownie podkreślić niesporny fakt, iż bezpośrednią podstawę rozstrzygnięcia Sądu stanowi naruszenie w postępowaniu administracyjnym przepisów dające podstawę do wznowienia postępowania – strona tegoż postępowania bez własnej winy nie brała w nim udziału – to tę właśnie przesłankę uznać należy za wiodącą i przy tym dostatecznie jednoznacznie i kategorycznie uzasadniającą nakaz uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Według Sądu, czyni to równocześnie zbędnym szczegółowe odnoszenie się do poszczególnych spośród pozostałych, wyżej nie przywołanych zarzutów skargi. Skarga bowiem już z wyżej wskazanego względu jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Bez znaczenia jest przy tym to, iż właściwy organ administracji publicznej wydał postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] r., które to postępowanie wznowieniowe zostało następnie zawieszone postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2005 r. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji architektoniczno – budowlanej właściwe do jej załatwienia, przeprowadzą postępowanie w sprawie w sposób czyniący zadość przepisom obowiązującego prawa. W tym względzie, zgodnie ze standardem wynikającym zwłaszcza z przepisów art. 7 kpa – zasady legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli – art. 75 kpa, w zakresie w jakim odnosi się on do zagadnienia źródeł dowodowych, art. 77 kpa regulującego kwestię teorii dowodów, zasad zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego, art. 80 kpa, wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej i zasadę swobodnej oceny dowodów, poczynią ustalenia faktyczne w sprawie, czyniąc przy tym zadość zasadzie informowania stron i czuwania nad tym, aby tak strony, jak i uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 kpa), jak również wyrażonej w przepisie art. 10 kpa, zasadzie czynnego udziały strony w postępowaniu. W tym zwłaszcza kontekście, organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w sprawie, uwzględniać z wszystkimi ich konsekwencjami szczegółowe przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego, które zasadzie czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu nadają w pełni wymierny i efektywny charakter (por. art. 78, 79, 80, 81 kpa). W sprawie niniejszej oznacza to nakaz poddania refleksji wszystkich okoliczności, dowodów, materiałów, które istotne są, z punktu widzenia wydania merytorycznie poprawnego rozstrzygnięcia, odzwierciedlającego i znajdującego swoje potwierdzenie i uzasadnienie w całokształcie materiału dowodowego, jego ocenie i wnioskach na jej podstawie formułowanych. Rozstrzygnięcie, gdy chodzi o jego formalną poprawność, czynić winno zadość warunkom wskazanym w przepisie art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza zaś w zakresie dotyczącym spójności jego osnowy i uzasadnienia faktycznego i prawnego. Charakter sprawy, nakazuje przy tym, iżby uzasadnienie to, uwzględniając stopień jej złożoności, o czym zasadnie wnioskować należy zwłaszcza z treści zarzutów odwołania od decyzji I instancji, jak również z treści skargi, konstruowane było z uwzględnieniem nakazu realizacji wszystkich funkcji uzasadnienia decyzji administracyjnej, co jest zwłaszcza istotne z punktu widzenia ocen formułowanych na etapie kontroli instancyjnej w administracji, jak i kontroli sądowoadministracyjnej, w przedmiocie jej zgodności z prawem. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "b", art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.