II SA/Lu 605/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (spr.), Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie wydania nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. odmówił nakazania R.G. rozbiórki budynku gospodarczego w części o konstrukcji murowanej o wymiarach 10,40 m x 6,10 m, w części o konstrukcji słupowej i ścianach obitych deskami o wymiarach 5,80 m x 6,10 m. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestor wykonał remont obiektu polegający na: wymianie stropu w budynku z drewnianego na betonowy, zmianę konstrukcji dachu z dwuspadowego na jednospadowy ze spadkiem połaci na posesję właściciela oraz uzupełnienie istniejących ścian zewnętrznych z kamienia ścianami z cegły silikatowej, a także poprawienie ścian w sposób umożliwiający wykonanie wrót wjazdowych od strony posesji.W wyniku przeprowadzonych w dniu 24 listopada 2000 r. oględzin obiektu stwierdzono, że ściana kamienna przy granicy działki /istniejącego wcześniej budynku murowanego/ nie została przebudowana. Ściana szczytowa w części murowanej przebudowana została w ten sposób, że wykonany został otwór okienny oraz w części nadbudowano "fasyjat" do konstrukcji dachu. Na podstawie zeznań świadków organ I instancji ustalił, że przedmiotowy remont został przeprowadzony w 1999 r. Od powyższej decyzji złożył odwołanie B.P. /właściciel nieruchomości sąsiedniej/, żądając wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ wobec samowolnego wykonania od podstaw nowych budynków. Dowodzi, iż ustalony stan faktyczny jest niezgodny z prawdą. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy w decyzji pierwszoinstancyjnej nastąpiło bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego /art. 7 kpa/ i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego /art. 77 kpa/ zgodnie z obowiązującymi zasadami prawa budowlanego. Odnosząc się do faktu zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych jako remontowych podkreślono, że ustawodawca w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego określa, iż przez remont rozumie się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego. Zmiana konstrukcji dachu z jednospadowego na dwuspadowy nie jest odtworzeniem stanu pierwotnego. Nie jest również remontem "poprawianie" ścian przy robotach budowlanych polegających na rozbudowie budynku. W sprawie bezsporne jest, że omawiane roboty budowlane wykonane przez inwestora nie były zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w świetle dyspozycji art. 29 ustawy – Prawo budowlane, a także nie były to roboty, które wymagały tylko zgłoszenia właściwemu organowi /art. 30 ust. 1 cyt. ustawy/. Zatem w zgromadzonym materiale dowodowym nie wykazano, że brak jest podstaw do wydania odmawiającej rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane. dopiero ponowne dokładne ustalenie stanu faktycznego dotyczącego wykonanego zakresu robót budowlanych, umożliwi wydanie rozstrzygnięcia w trybie obowiązujących przepisów. B.P. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie stwierdzając, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego jest niesprawiedliwa, niezgodna z prawdą i stanem faktycznym. Skarżący powołał się na stwierdzenie organu odwoławczego, iż przedmiotowe roboty budowlane prowadzone były przez inwestora bez uzyskania pozwolenia na budowę. Polegały one na zasadniczych zmianach dotyczących konstrukcji dachu, ścian nośnych, stropów, otworów okiennych i drzwiowych, instalacji elektrycznej itd. W rezultacie powstał nowy budynek gospodarczy oraz dobudowano do niego garaże. Takie prace wymagają zaś uzyskania pozwolenia na budowę. W konkluzji B. P. domagał się nakazania rozbiórki przedmiotowych budynków gospodarczych i garaży. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postępowanie w niniejszej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zostało zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 r., wobec czego na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ podlegała ona rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa. Przepis ten dopuszcza wydanie przez organ odwoławczy tzw. decyzji kasacyjnej polegającej na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Taka decyzja organu odwoławczego ma charakter wyjątkowy, dlatego organ ten winien wskazać w jej uzasadnieniu, że w sprawie zachodzą podstawy do wydania orzeczenia kasacyjnego. Zasadą jest bowiem orzekanie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy, co wynika z treści § 1 art. 138 kpa. Związanie zasadą prawdy obiektywnej /art. 7 kpa/, jak też zasadą szybkości postępowania /art. 12 kpa/ nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich, zgodnych z prawem czynności, by doprowadzić do wyjaśnienia sprawy i wydania /jeśli orzeczenie organu I instancji jest wadliwe/ decyzji reformatoryjnej. Dopiero wówczas, gdy postępowanie przed organem I instancji dotknięte jest tak istotnymi wadami, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części omawiany przepis art. 138 § 2 kpa pozwala na przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji poza ogólnikowym stwierdzeniem, że rozstrzygnięcie sprawy w decyzji organu I instancji nastąpiło bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie wskazuje, jakich konkretnych czynności organ ten miałby dokonać przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Z uzasadnienia tego nie wynika przy tym, by organ odwoławczy kwestionował poczynione przez organ I instancji ustalenia faktyczne, lecz raczej zaznacza się odmienną kwalifikację prawną wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Co więcej, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za bezsporne, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane przez inwestora nie były zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w świetle dyspozycji art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./, a także nie były to roboty, które wymagały tylko zgłoszenia właściwemu organowi /art. 30 ust. 1 cyt. ustawy/. Zajął więc w zasadzie jednoznaczne stanowisko w sprawie. Skoro zatem organ odwoławczy nie określił, jakie istotne okoliczności w sprawie wymagają jeszcze wyjaśnienia i nie wykazał, że konieczne jest w tym celu przeprowadzenie konkretnych czynności, stanowiących całość lub znaczną część postępowania wyjaśniającego w sprawie, to uchylenie się od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty było niedopuszczalne. Wypada przy tym zauważyć, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po raz drugi uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającą nakazania rozbiórki spornego obiektu budowlanego, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, zaś postępowanie administracyjne w sprawie toczy się od czterech lat. Okoliczność ta dodatkowo przemawiała przeciwko wydaniu rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. W tych warunkach należało uznać, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 138 § 2 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przez to podlegała ona uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie mógł natomiast uwzględnić zawartego w skardze żądania wydania nakazu rozbiórki, bowiem w myśl przepisów art. 145-150 tejże ustawy, kompetencje sądu administracyjnego mają w zasadzie charakter kasacyjny. Tylko wyjątkowo, w sytuacji wskazanej w art. 146 § 2, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, Sąd ten może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.