II SA/Lu 606/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 8 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwów M. P. oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. P. oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. kwoty po 100 (sto) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] marca 2018 r., znak: [...], Wójt Gminy B. (dalej także: organ pierwszej instancji), po rozpoznaniu wniosku P. K. (dalej: inwestor) z [...] grudnia 2016 r., odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa 4 budynków inwentarskich do chodu drobiu, 10 zbiorników na gaz płynny, 2 studni głębinowych i innej infrastruktury towarzyszącej na działce o nr ewid.[...], Obręb [...]". W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że budowa tak dużego kurnika, jaki planuje zrealizować inwestor (o obsadzie docelowej około 1000 DJP) niewątpliwie wpłynie negatywnie na środowisko i na warunki życia okolicznych mieszkańców. Organ pierwszej instancji wskazał, że rozstrzygnięcie to uzasadnione jest zasadą przezorności, która nakazuje brać pod uwagę możliwość wszelkie negatywne oddziaływania na środowisko projektowanego przedsięwzięcia, nawet gdy prawdopodobieństwo ich wystąpienia jest niewielkie. Od decyzji tej odwołanie wniósł inwestor, zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, wskutek błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o argumentację podnoszoną przez mieszkańców wsi [...] niechętnych realizacji projektowanego przedsięwzięcia. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: Kolegium), decyzją z [...] maja 2018 r., znak: [...], działając na podstawie na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej także: k.p.a.), uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że powodem wydania decyzji kasacyjnej było to, że Burmistrz, z naruszeniem art. 28 k.p.a., w sposób nieprecyzyjny określił krąg stron postępowania oraz wadliwie, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ocenił zgromadzone w sprawie dowody, w tym sporządzony na zlecenie inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej także: raport). Od powyższej decyzji Kolegium sprzeciwy do Sądu złożyli: M. P. – współwłaścicielka działki nr ewid.[...], położonej [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...] – terenem projektowanej inwestycji oraz Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...], które zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu jako organizacja ekologiczna – postanowieniem organu pierwszej instancji z [...] listopada 2017 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 44 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405; dalej: ustawa środowiskowa). Skarżący, w odrębnie złożonych, jednobrzmiących sprzeciwach, zarzucili organowi drugiej instancji naruszenie: - art. 73 ustawy środowiskowej w zw. z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935; dalej także: ustawa nowelizująca) w zw. z art. 6 i 9 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie mają zastosowanie znowelizowane przypisy k.p.a., a w konsekwencji – wydanie decyzji w oparciu o nieobowiązujące jeszcze w niniejszej sprawie przepisy postępowania, a nadto wadliwą treść pouczenia co do rodzaju przysługującego środka zaskarżenia - art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał na orzeczenie przez organ drugiej instancji co do istoty, a uchybienia wytknięte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ten był mógł uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a.; - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej, poprzez bezpodstawne zawężenie kręgu stron postępowania będące konsekwencją błędnego przyjęcia, że skoro istnieje obowiązek złożenia przez inwestora wypisu z rejestru gruntów lub inny dokument, wydany przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, pozwalający na ustalenie stron postępowania, to tylko właścicielom nieruchomości sąsiednich przysługuje status strony; - art. 28 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez powiązanie statusu strony z błędnie ustalonym zakresem zamierzenia inwestycyjnego, w oparciu o niekompletny, wadliwy raport środowiskowy i niedostrzeżenie, że sprzeciw mieszkańców uzasadnia uznanie ich za strony; - art. 84 w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na raporcie środowiskowym, mimo że nie stanowi on opinii biegłego, lecz dowód z dokumentu prywatnego, a tym samym podlega pełnej weryfikacji przez organ, który nie jest związany jego treścią. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa bądź o jej uchylenie. W odpowiedzi na sprzeciwy Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd, działając podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., zarządził połączenie obu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciwy są zasadne. Sąd uwzględnił sprzeciwy również z innych powodów niż w nich wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 w zw. z 64b § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej także: p.p.s.a.), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonym przez nią sprzeciwie. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżących, zostali oni prawidłowo pouczeni przez Kolegium o prawie wniesienia sprzeciwu od zaskarżonej decyzji kasacyjnej. W ocenie Sądu, argumentacja skarżących, zgodnie z którą od decyzji tej służy skarga do sądu administracyjnego, a nie sprzeciw, opiera się na niezrozumieniu treści przywołanego przez nich przepisu intertemporalnego – art. 16 ustawy nowelizującej. Zgodnie z tym przepisem, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Zauważyć jednak należy, że środek zaskarżenia, jakim jest sprzeciw od rozstrzygnięcia kasacyjnego, określonego w art. 138 § 1 k.p.a., jest instytucją postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania administracyjnego. To oznacza, że w kwestii zastosowania przepisów działu III rozdziału 3a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi istotne znacznie ma inny przepis intertemporalny – art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, z którego wynika, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu dotychczasowym. Nie ulega wątpliwości, że wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie mogło nastąpić najwcześniej w dniu wydania zaskarżonej decyzji, a więc po wejściu w życie ustawy nowelizującej. W konsekwencji, stosownie do powołanego art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, od decyzji Kolegium z [...] maja 2018 r., znak: [...], przysługiwał skarżącym sprzeciw, a nie skarga. Przepis art. 64a p.p.s.a. stanowi bowiem, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W związku z tym, Sąd potraktował wniesione przez skarżących środki zaskarżenia od wspomnianej decyzji Kolegium jako sprzeciwy, pomimo że zostały one przez nich nazwane "skargami". W rozstrzyganej sprawie istotne znacznie ma zatem art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzić należy, że kontrola sądowa decyzji wydanej, na podstawie powołanego wyżej przepisu, wymaga sięgnięcia do treści art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. W związku z tym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełninie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 k.p.a. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winień uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja opisana w art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie znajduje zatem zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną jest tylko jego ocena. W konsekwencji kontrola decyzji, podejmowana przez sąd rozpoznający sprzeciw od tej decyzji, wymaga ustalenia, czy organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą sądu jest więc ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. miało pełne uzasadnienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zauważyć należy, że zasadniczym powodem uchylenia przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozstrzygnięcia było to, że Burmistrz, z naruszeniem art. 28 k.p.a., błędnie określił krąg stron postępowania. Zdaniem Kolegium, "określenie to nastąpiło w sposób ogólny [...]. Nie jest przy tym wiadome jakimi kryteriami wypływającymi z obowiązujących przepisów kierował się organ dokonując takiego rozszerzenia stron postępowania. Fakt planowania inwestycji w danej miejscowości nie rodzi po stronie jej mieszkańców automatycznego przyznania im statusu stron postępowania. [...] W żaden sposób nie można zweryfikować ustalonego przez organ I instancji kręgu stron postępowania i ustalić tym samym przyjętego przez ten organ potencjalnego zakresu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia" (s. 4 uzasadnienia). W ocenie Sądu, dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji nie uzasadniają powyższego stanowiska. Z akt tych wynika, że pismem z [...] stycznia 2017 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do inwestora o usunięcie braków wniosku z [...] grudnia 2016 r., poprzez "przedłożenie wypisów z rejestru gruntów lub innych dokumentów, wydanych przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, pozwalający na ustalenie wszystkich stron postępowania, zawierających co najmniej numer działki ewidencyjnej oraz, o ile zostały ujawnione: numer jej księgi wieczystej, imię i nazwisko albo nazwę oraz adres podmiotu ewidencyjnego, obejmujący przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmujący obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie" (k. 201 akt adm. I inst.). Odpowiadając na to wezwanie, inwestor poinformował w piśmie z [...] stycznia 2017 r., że "przedstawiony w załączniku do wniosku o wydanie ww. decyzji zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia określono w oparciu o zajętość terenu planowanego przedsięwzięcia (teren działki na której przewiduje się lokalizację przedsięwzięcia) i powiększono ten obszar o tereny przewidywanego oddziaływania studni (zasięg leja depresji). [...] Mając na uwadze definicję ‘strony’ w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.) i kryterium ‘interesu prawnego’ warunkującego możliwość posiadania statusu ‘strony’, przedstawione wyżej podejście do zagadnienia zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia - odnoszące się do tzw. oddziaływań mierzalnych, jest najczęściej wystarczające w postępowaniach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Dlatego też inwestor wskazał, że nie widzi aktualnie podstaw do wskazania innych stron postępowania – w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż "przedstawione wypisy z rejestru gruntów obejmują lokalizację przedsięwzięcia (działka nr [...]) oraz działki bezpośrednio sąsiadujące, a także działki na których przewiduje się występowanie leja depresji planowanych studni". Jednocześnie stwierdził, że "nie wyklucza to udziału w postępowaniu jako ‘strony’ innych osób, które wykażą swój interes prawny" (k. 203 akt adm. I inst.). Następnie organ pierwszej instancji pismem z [...] stycznia 2017 r. ponownie wezwał inwestora do uzupełnienia danych stron postępowania, z uwagi na to, że "dołączony do wniosku z [...] grudnia 2016 r. raport o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w treści załącznika P7 określa obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Wg załącznika P7 przedsięwzięcie wykracza poza obszar obejmujący nieruchomości wskazane w dołączonych do wniosku wypisach z rejestru gruntów" (k. 204 akt adm. I inst.). W odpowiedzi, inwestor w piśmie z [...] lutego 2017 r. przesłał organowi pierwszej instancji żądane wypisy z rejestru gruntów działek (k. 206-218 akt adm. I inst.). Mając na uwadze tak zgromadzony materiał dowodowy, wskazujący jednoznacznie strony postępowania, określone przez inwestora we wniosku z [...] grudnia 2016 r. oraz w stanowiącym uzupełnienie tego wniosku – powołanym wyżej piśmie z [...] lutego 2017 r., organ pierwszej instancji [...] lutego 2017 r. wszczął postępowanie, doręczając inwestorowi oraz wskazanym przez niego stronom – za pośrednictwem poczty – zawiadomienia o wszczęciu postępowania (zob. k. 220-220v, 222-247 akt adm. I inst.). Bezsprzecznie organ pierwszej instancji w ten sam sposób, co do zasady, zawiadamiał wskazane wyżej strony o czynnościach podejmowanych w toku postępowania. Jedynie decyzja tego organu z [...] marca 2018 r. została doręczona stronom, w sposób przewidziany w art. 74 ust. 3 w związku z art. 49 § 1 k.p.a., co było uzasadnione spełnieniem przesłanek określonych w tych przepisach. Zauważyć należy, że w aktach sprawy brak jest sporządzonego przez organ pierwszej instancji dokumentu zawierającego wykaz stron postępowania. Uchybienie to nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji, gdy w aktach administracyjnych znajdowały się wypisy z ewidencji gruntów, na podstawie których można ustalić, komu przysługuje przymiot strony. W świetle tych dokumentów nie budzi żadnych wątpliwości, że stronami tymi byli właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...] w [...], wskazani we wniosku z [...] grudnia 2016 r. oraz właściciele nieruchomości znajdujących się w dalszej odległości od tej działki, objęci oddziaływaniem inwestycji, stosownie do załącznika P7 raportu, wskazani w piśmie z [...] lutego 2017 r. Wskazać przy tym trzeba, że podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w cytowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku z 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 627/12. Niezależnie od tego organ pierwszej instancji zapewnił możliwość udziału w postępowaniu innym mieszkańcom wsi [...], niebędącym stronami oraz innym zainteresowanym podmiotom, zawiadamiając je o podejmowanych czynnościach w sprawie – poprzez zamieszczenie zawiadomienia: w BIP Urzędu Gminy, na tablicy ogłoszeń w tym Urzędzie oraz w miejscu realizacji przedsięwzięcia. Ponadto postanowieniami z [...] października 2017 r. i [...] listopada 2017 r., organ pierwszej instancji, działając w trybie art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 44 ustawy środowiskowej, dopuścił do udziału w postępowaniu dwie organizacje ekologiczne: skarżące Stowarzyszenie oraz Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...] (k. 618 i 624 akt adm. I inst.). Podkreślenia wymaga zatem, że wbrew twierdzeniom Kolegium, organ pierwszej instancji określił w niniejszej sprawie strony postępowania, w sposób dostatecznie jednoznaczny. Stwierdzić należy, że również pozostałe zarzuty Kolegium co do prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji nie dawały podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Takiej podstawy nie mogła stanowić kwestionowana przez Kolegium ocena Burmistrza raportu oraz zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, a także brak odniesienia się do postanowień organów uzgadniających. Jak wskazano bowiem wyżej, w orzecznictwie sądów administracyjnych jest utrwalone stanowisko, że tego rodzaju uchybienia nie uzasadniają wydania wspomnianego rozstrzygnięcia kasacyjnego. Nie budzi zarazem wątpliwości, że uchylając decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie wskazał ani żadnych okoliczności faktycznych, które organ pierwszej instancji powinien był ustalić, ani dowodów, który powinien był przeprowadzić w celu ustalenia tych okoliczności. Mając powyższe na uwadze, nie sposób przyjąć, że w sprawie zaistniały uzasadnione przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zobligowany był zatem do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 151a zdanie pierwsze p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. Organ odwoławczy odniesie się też wyczerpująco do wszystkich zarzutów skarżących podnoszonych w toku postępowania, w tym do zarzutów, do których Sąd – z uwagi na ograniczenia wynikające z powołanego art. 64e p.p.s.a. –nie mógł odnieść się merytorycznie.