II SA/Lu 608/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania J. C., W. T., J. W. i A. M. od decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], ustalającej A. A. środowiskowe uwarunkowania zgody na rozbudowę fermy drobiu o kurnik o powierzchni zabudowy 2 600 m2 do chowu 6 500 sztuk indyków, na działce nr ewid. [...], w S. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło ustalenia A. A. środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację powyższej inwestycji. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: W dniu 17 stycznia 2008 r. A. A. złożyła w Urzędzie Gminy C. wniosek o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację rozbudowy fermy drobiu o kurnik o powierzchni zabudowy 2 600 m2 do chowu 6 500 sztuk indyków, na działce nr ewid. [...], w S. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Wójt Gminy C., uwzględniając powyższy wniosek, ustalił wnioskodawczyni środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, wskazując wadliwość złożonego w sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz wadliwe zinterpretowanie ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrokiem z dnia 26 października 2009 r. WSA w Lublinie uchylił powyższą decyzję Kolegium. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., albowiem kwestionowany raport nie zawierał w istocie wadliwości dyskwalifikujących ten dokument, a ocena zgodności inwestycji z zapisami planu, który, jako akt prawa miejscowego, jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, nie jest dokonywana w ramach postępowania wyjaśniającego, lecz stanowi obligatoryjny dla organu odwoławczego element stosowania prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r., II OSK 1223/10, oddalił skargi kasacyjne złożone od wyroku Sądu pierwszej instancji, podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium przeprowadziło rozprawę administracyjną w dniu [...] kwietnia 2011 r., w toku której odwołujący podtrzymali stanowisko wyrażone w złożonych odwołaniach, pełnomocnik wnioskodawczyni podniósł, iż planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego, zaś przedstawiciele organu pierwszej instancji wyjaśnili, że ich zdaniem działka, na której planowana jest rozbudowa kurnika, znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolami "30 MR" i "RPz". Następnie wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta i orzekło merytorycznie, odmawiając ustalenia – zgodnie z wnioskiem – środowiskowych uwarunkowań zgody dla planowanego przedsięwzięcia. W obszernym uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wyjaśniło, że działka nr ewid. [...] w S. częściowo znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem "30 MR", a w pozostałej swej części – na której zaplanowana została budowa kurnika – symbolem "94 RP", co wynika z adaptacji ustaleń poprzednio obowiązującego planu miejscowego. Zgodnie z tymi adaptowanymi zapisami "starego" planu obszar oznaczony symbolem "94 RP" obejmuje tereny upraw polowych bez prawa zabudowy, dla których dopuszcza się wymianę i uzupełnienie zabudowy w istniejących siedliskach, a także realizację nowych siedlisk w szczególnie uzasadnionych przypadkach gospodarczych, to jest w przypadku dużych gospodarstw rolnych (powyżej 8 ha w kolonii) oraz ferm z hodowlą uciążliwą dla otoczenia. Organ odwoławczy podkreślił, że planowana rozbudowa kurnika nie jest zgodna z tymi zapisami planu miejscowego, albowiem nie stanowi nowej inwestycji, a także nie prowadzi do wymiany (zastąpienia dotychczas wybudowanych kurników) czy też uzupełniania (zwiększałaby o ponad połowę dotychczasową obsadę kurników). W tej sytuacji, zdaniem organu drugiej instancji, skoro nie został spełniony podstawowy wstępny warunek wydania decyzji środowiskowej, to jest zgodność planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego, należało odmówić wydania tejże decyzji, bez konieczności dokonywania merytorycznej oceny przedstawionego przez wnioskodawczynię raportu. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Kolegium wniosła A. A., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska: 1. art. 56 ust. 1, poprzez przyjęcie, iż planowana inwestycja nie jest zgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także 2. art. 56 ust. 1b pkt 2, poprzez zaniechanie merytorycznej kontroli złożonego przez skarżącą raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Skarżąca podniosła, iż planowana przez nią inwestycja stanowi uzupełnienie zabudowy w ramach istniejącego siedliska, a zatem inwestycja ta zgodna jest z zapisami planu miejscowego, określającymi przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem "94RP". W jej ocenie uzupełnieniem siedliska w znaczeniu gospodarczym może być bowiem np. dobudowanie dodatkowego budynku inwentarskiego oraz dokonanie określonej instalacji i infrastruktury technicznej z tym związanej. Rozbudowa fermy o nowy trzeci kurnik jest uzupełnieniem, dodatkiem do dotychczas prowadzonego gospodarstwa, odpowiada więc semantycznemu znaczeniu słowa "uzupełnienie". Racjonalna wykładnia zapisów poprzednio obowiązującego planu miejscowego, adaptowanych mocą obecnie obowiązującego planu, prowadzi do wniosku, iż rozbudowa fermy drobiu przez skarżącą o trzeci kurnik jest zgodna z tymi zapisami. Z powyższego wynika, że Kolegium powinno było odnieść się merytorycznie do raportu o oddziaływaniu na środowisko, w myśl art. 56 ust. 1b pkt 2 powołanej ustawy. Ponadto, wbrew twierdzeniom Kolegium, istotne znaczenie dla sprawy ma stanowisko jednego z projektodawców nowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawarte w jego piśmie z dnia 15 maja 2008 r. Z pisma tego wynika zaś, że na terenach upraw polowych możliwe jest lokowanie dużych ferm hodowlanych z elementami infrastruktury technicznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej z dnia 17 stycznia 2008 r. o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji polegającej na rozbudowie fermy drobiu o kurnik o powierzchni zabudowy 2 600 m2 do chowu 6 500 sztuk indyków, na działce nr ewid. [...], w S. W dacie wydania zaskarżonej decyzji postępowanie w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia uregulowane było w przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Zgodnie jednak z art. 153 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.) przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, to jest przed dniem 15 listopada 2008 r., a niezakończonych decyzją ostateczną (tak jak w rozpoznawanej sprawie) stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 listopada 2008 r.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa" (szerzej na ten temat por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 października 2009 r., II SA/Lu 469/09, niepubl.). W myśl art. 56 ust. 1 ustawy właściwy organ wydaje decyzję środowiskową po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Stosownie do ustępu 1b tego artykułu organ właściwy zobowiązany jest uwzględnić: uzgodnienia właściwych organów (pkt 1), ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (pkt 2) i wyniki przeprowadzonego postępowania z udziałem społeczeństwa (pkt 3). W świetle powołanych przepisów stwierdzenie przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi obligatoryjny wstępny element oceny zasadności podjęcia takiej decyzji. Przeprowadzanie takiej oceny jest bezcelowe wówczas, gdy z uwagi na brak zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym, nie jest możliwe wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji środowiskowej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się więc do ustalenia, czy planowana przez skarżącą rozbudowa fermy drobiu o kurnik o powierzchni zabudowy 2600 m2 do chowu 6 500 sztuk indyków, na działce nr ewid. [...], w S., jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C., zatwierdzonego uchwałą nr VIII/48/2003 Rady Gminy C. z dnia 18 lipca 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. Nr 131, poz. 3010). Skrajna (północna) cześć przedmiotowej działki, czego – jak wynika z protokołu rozprawy przed Sądem w dniu 29 listopada 2011 r. – strony nie kwestionują, w świetle części graficznej obowiązującego planu miejscowego (załącznik nr 65A), znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem "30 MR" (tereny zabudowy zagrodowej; k. 41, 54, 63 akt sądowych). Dla tego terenu plan miejscowy przewiduje następujące ustalenia: "Na wyznaczonych terenach zabudowy zagrodowej obowiązuje: - utrzymanie tradycyjnego charakteru zabudowy i układu przestrzennego wsi: a) przez kontynuację jednorzędowej zabudowy pasmowej, b) w formie i proporcji bryły budynków w nawiązaniu do tradycji lokalnych, c) sytuowaniu budynków w ujednoliconej linii od krawędzi dróg publicznych, d) pokryciu budynków dachami dwupołaciowymi i przestrzennymi, e) zwartość układu zabudowy: – wielkość działki zagrodowej 0,20 - 0,30 ha, – dopuszcza się lokalizację na działkach większych w przypadkach uzasadnionych wielkością projektowanych budynków gospodarczych lub specjalistycznym profilem gospodarstwa (agroturystyka, sadownictwo, itp.), Na terenach oznaczonych symbolem MR ustala się podstawowe przeznaczenie na zabudowę zagrodową i ustala się następujące warunki zagospodarowania: a) adaptacja, modernizacja i budowa obiektów budowlanych w granicach istniejących zabudowanych działek, b) lokalizacja nowych siedlisk rolniczych. Na terenach zabudowy zagrodowej dopuszcza się: a) lokalizację zabudowy jednorodzinnej na działkach o powierzchni minimum 1000 m2 jako uzupełnienie niezabudowanych enklaw lub wydzielonych z siedliska rolnego, b) lokalizację usług nieuciążliwych oraz innych funkcji pod warunkiem, że nie spowodują kolizji z istniejącym i projektowanym zagospodarowaniem podstawowym, c) przekształcanie siedlisk na zabudowę letniskową, d) wyklucza się lokalizację dużych ferm hodowlanych mogących pogorszyć stan środowiska, e) zwarte tereny wydzielane na usługi, zabudowę jednorodzinną lub letniskową nie mogą przekraczać powierzchni 0,5 ha dla gruntów I-III klasy oraz 1,0 ha dla gruntów IV klasy" (§ 12 ust. 2). Z powyższego wynika, że "wykluczona jest lokalizacja dużych ferm hodowlanych mogących pogorszyć stan środowiska" na tym terenie, a zatem na obszarze działki nr ewid. [...] w S., oznaczonym symbolem "30 RP", nie jest możliwe lokalizowanie zaplanowanej przez skarżącą inwestycji. Pozostała część tejże działki, co również nie jest sporne obecnie, znajduje się na obszarze, który w części graficznej "nowego" planu nie posiada żadnego oznaczenia. W stosunku do tej części wskazanej działki ma więc zastosowanie § 1 ust. 3 i ust. 4 uchwały. Przepis ust. 3 stanowi, że "adaptuje się" ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy C., zatwierdzonego uchwałą nr X/38/86 Gminnej Rady Narodowej w C. z dnia 31 stycznia 1986 r. (Dz. Urz. Woj. Bialskopodl. Nr 3, poz. 39). Zgodnie zaś z ust. 4 ustalenia adaptacji planu przedstawione w III rozdziale uchwały wyrażone są w postaci: 1) zasad dotyczących przeznaczenia terenów oraz warunków dotyczących ich zagospodarowania, stanowiących treść niniejszej uchwały, 2) rysunków planu w skali 1:10 000, stanowiących załączniki Nr 58 - 86 oraz rysunków w skali 1:5 000, stanowiących załączniki Nr 58A - 86A niniejszej uchwały; Przepis ten zastrzega także, iż rysunki planu stanowią integralną całość z ustaleniami określonymi w § 1 ust. 2 pkt 1 (to jest przedstawionych w II rozdziale uchwały zasad dotyczących przeznaczenia terenów oraz warunków dotyczących ich zagospodarowania, stanowiących treść uchwały) oraz w powołanym ust. 4 pkt 1. Wskazany wyżej teren, w zapisach poprzednio obowiązującego planu miejscowego, oznaczony był symbolem "94 RP", to jest "pola uprawne". Dla tego obszaru "stary" plan ustalał następujące warunki zagospodarowania: "Tereny upraw polowych bez prawa zabudowy. Dopuszczalna wymiana i uzupełnienie zabudowy w istniejących siedliskach. Wydanie nowych siedlisk w szczególnie uzasadnionych przypadkach gospodarczych: - duże gospodarstwa rolne (powyżej 8,0 ha w kolonii), - fermy z hodowlą uciążliwą dla otoczenia.". W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że planowana przez skarżącą inwestycja, to jest rozbudowa fermy drobiu – budowa kurnika o powierzchni zabudowy 2600 m2 do chowu 6 500 indyków, nie stanowi "wydania nowego siedliska" w rozumieniu powołanego wyżej zapisu planu. Siedlisko rolnicze na działce nr ewid. [...], w S., gmina C., istnieje, zaś zamierzona inwestycja stanowi jego powiększenie. Przedsięwzięcie to nie stanowi również "wymiany" zabudowy istniejącej w ramach wskazanego siedliska. Zdaniem skarżącej, przedmiotowa inwestycja jest "uzupełnieniem" zabudowy w tymże siedlisku rolniczym, gdyż sprowadza się do rozbudowy istniejącej fermy hodowlanej o nowy kurnik, a więc rozszerzenia prowadzonej dotychczas działalności gospodarczej o dodatkowe usługi. Stanowiska tego nie sposób podzielić. Skarżąca, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, prowadzi fermę drobiu o technologii ściółkowej. Aktualnie funkcjonująca ferma zlokalizowana jest na działkach o numerach [...], [...] i [...]. W skład zabudowy trwałej na terenie fermy oprócz domu mieszkalnego skarżącej wchodzą dwa kurniki, o łącznej powierzchni około 2 300 m2, przystosowane do hodowli 11 000 indyków oraz dwa budynki gospodarcze. Wskazane obiekty tworzą zwartą zabudowę. Własność skarżącej stanowią również trzy przyległe działki o numerach: [...], na której znajduje się stodoła z budynkiem gospodarczym, [...] – wolna od zabudowy oraz [...], na której znajduje się stodoła z budynkiem gospodarczym. Łączna powierzchnia działek w zwartym kompleksie, na jakim funkcjonuje i planowana do rozbudowy jest ferma skarżącej, wynosi 13,6218 ha. Grunty te stanowią zwarty areał wielokąta o szerokości 160 m i długości 800 m (pkt 4.1 i 4.2, k. 7 i 8 raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko). Zdaniem Sądu, nie można uznać, że budowa kolejnego trzeciego budynku produkcyjnego, o znacznych rozmiarach (2 500 m2), służącego hodowli przemysłowej indyków w ilości 6 500 sztuk, stanowi "uzupełnienie" dotychczasowej zabudowy w siedlisku rolniczym skarżącej. Pojęcie "uzupełnienie" oznacza "to, co czyni coś kompletnym". "Uzupełnić – uzupełniać" to nic innego, jak "uczynić (czynić) zupełnym kompletnym, dodając to, czego brakuje; dopełnić (dopełniać)" (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, pod red. S. Dubisza, tom 4, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, s. 321). Z powyższego wynika, że "uzupełnienie zabudowy w istniejących siedliskach", o jakim mowa w powołanych ustaleniach planu miejscowego, polega na zrealizowaniu takiej inwestycji budowlanej, która dopełnia brakujący – w ramach istniejącej zabudowy siedliskowej – element tejże zabudowy. Prawidłowe jest stanowisko organu drugiej instancji, iż planowana przez skarżącą inwestycja nie przewiduje budowy tego typu obiektów, lecz obejmuje rozbudowę istniejącej fermy hodowlanej drobiu o trzeci kurnik. Takie przedsięwzięcie nie jest "uzupełnieniem" istniejącej zabudowy siedliskowej, albowiem tego rodzaju obiekty skarżąca posiada już na swoich działkach. Istniejące kurniki, jak wskazano wyżej, stanowią obiekty budowlane o znacznej wielkości. Kurnik K1 ("stary"), przystosowany do hodowli 5 000 sztuk indyków w cyklu, posiada wymiary 88,0 x 12,0 m, a więc zajmuje powierzchnię 1 056 m2 (powierzchnia produkcyjna wynosi 996,36 m2). Kurnik K2 ("nowy") przystosowany jest do hodowli 6 000 sztuk indyków w cyklu i posiada wymiary 88,2 x 15,6 m, a więc zajmuje powierzchnię 1 375,92 m2 (powierzchnia produkcyjna wynosi 1 290,0 m2 – pkt 4.3, k. 9 raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko). Przyjęcie stanowiska skarżącej i uznanie, że budowa trzeciego kurnika stanowiłaby jedynie "uzupełnienie" dotychczasowej zabudowy, prowadziłoby w istocie do uznania, że ewentualna realizacja kolejnego tego typu obiektu na rozległej nieruchomości należącej do skarżącej, również byłaby "uzupełnieniem" istniejącej zabudowy siedliskowej. Należy mieć także na uwadze, iż budowa tego obiektu skutkowałaby, zgodnie z zamierzeniami skarżącej, zwiększeniem produkcji towarowej i zużycia surowców o około 75% (pkt 4.3, k. 12 raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko). W ocenie Sądu, realizacja przedmiotowego kurnika prowadziłaby do rozszerzenia dotychczas prowadzonej przez skarżącą działalności produkcyjnej, poprzez istotne powiększenie fermy drobiu, a nie, jak podnosi skarżąca, tylko do jej uzupełnienia. W tych okolicznościach Sąd podzielił stanowisko organu drugiej instancji, iż brak było podstaw prawnych do dokonywania merytorycznej oceny przedłożonego przez skarżącą raportu o oddziaływaniu na środowisko, skoro, z uwagi na niezgodność planowanej inwestycji z planem, przepis art. 56 ust. 1 ustawy uniemożliwia wydanie pozytywnej dla skarżącej decyzji środowiskowej. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi. Wbrew twierdzeniom skarżącej, stanowisko jednego z projektodawców nowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawarte w jego piśmie z dnia 15 maja 2008 r., nie ma wpływu na wynik sprawy. Wyrażony w tym piśmie pogląd jego autora, co do tego, że na terenach upraw polowych możliwe jest lokowanie dużych ferm hodowlanych z elementami infrastruktury technicznej (k. 80 akt adm.), z uwagi na podniesione wyżej okoliczności, nie może przesądzać o zgodności przedmiotowej inwestycji z obowiązującymi ustaleniami planu miejscowego. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.