II SA/Lu 608/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r., znak: [...]. II. zasądza od Wojewody na rzecz K. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania K. K. (dalej: skarżący) od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. i G. małż. [...] (dalej: inwestorzy) pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości D., gmina S. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazanej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2016 r. inwestorzy zwrócili się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na wykonanie opisanych wyżej robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. organ ten nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie, a po otrzymaniu uzupełnionych opracowań decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, uznając, że przedłożony projekt budowlany narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; dalej także: rozporządzenie), w zakresie usytuowania rozbudowanego obiektu oraz wymogów nasłonecznienia budynku znajdującego się na sąsiedniej działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: IF- [...], Wojewoda uchylił powyższą decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał przy tym na konieczność zbadania spełnienia warunków opisanych w § 13 i § 60 rozporządzenia oraz uznał za niewłaściwe stosowanie w niniejszej sprawie § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nałożył na inwestorów obowiązek wykazania w projekcie budowlanym spełnienie wymagań § 60 rozporządzenia, a po złożeniu przez inwestorów uzupełnionego projektu budowlanego, opisaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. zatwierdził ten projekt i udzielił inwestorom pozwolenia na rozbudowę omawianego budynku mieszkalnego. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wskazał, że jako współwłaściciel działki sąsiedniej nr [...] sprzeciwia się projektowanej inwestycji, gdyż jej realizacja uniemożliwi mu swobodny dostęp do budynku znajdującego się na tej działce, w celu jego konserwacji i wykonywania prac remontowych, a to narusza jego prawo własności. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Wojewoda podzielił w całości stanowisko w niej wyrażone. Organ drugiej instancji wskazał, że nie dopatrzył się naruszenia przepisów warunków technicznych przez zaproponowane usytuowanie planowanej zabudowy w granicy działki nr [...]. Organ stwierdził, że zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Planowana rozbudowa budynku nie przewiduje otworów okiennych i drzwiowych w ścianie usytuowanej w granicy działki nr [...]. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano możliwość lokalizowania budynków na granicy działki budowlanej oraz w odległości 1,5 m od granicy z działką budowlaną. Wbrew stwierdzeniom zawartym w odwołaniu zasada ta obowiązuje także dla planowanej rozbudowy. W ocenie organu, w tej sprawie nie ma potrzeby rozważania zastosowania przepisu § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia wobec wspomnianego pozwolenia zawartego w planie, gdyż zapisy ustępu 2 dają szersze uprawnienia niż ustępu 3, a te ostatnie stosowane są dla oceny poprawności usytuowania zabudowy (dokładnie rozbudowy) w granicy działki w przypadku braku takich uprawnień zawartych w planie miejscowym i to wyłącznie do zabudowy jednorodzinnej. Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie spełnione wymagania zawarte w § 13 i § 60 rozporządzenia. Wojewoda stwierdził, że niewątpliwie wysokość przesłaniania jest mniejsza niż wymagana – zgodnie z § 13 rozporządzenia – odległość od istniejącej ściany ganku budynku skarżącego, wynosząca 2,70 m. Natomiast brzmienie § 60 rozporządzenia, jak wyjaśnił projektant w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r., zwalnia od dalszej analizy kwestii nasłonecznienia w związku z projektowaną inwestycją. Projektant poinformował bowiem w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r., że budynek mieszkalny na działce nr [...] posiada pomieszczenia mieszkalne, co do których planowana dobudowa nie ma znaczenia przy zacienianiu. Wskazywane w odwołaniu pomieszczenie z oknem od północy to pomieszczenie kuchni. Wymagania § 60 ust. 1 rozporządzenia nie mają do niego zastosowania, a ich spełnienie względem całego budynku mieszkalnego na działce nr [...] wynika z treści § 60 ust. 2. W tych okolicznościach, jak wskazał organ, stosownie do art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej także: ustawa), organy obu instancji nie mogły odmówić wydania pozwolenia na budowę. Skargę do sądu administracyjnego na wskazaną decyzję organu drugiej instancji złożył K. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez naruszenie zasad postępowania określonych w tych przepisach, wskutek niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez Wojewodę całego materiału dowodowego i w konsekwencji wydania zaskarżonej decyzji przy jednoczesnym pominięciu słusznego interesu skarżącego i członków jego rodziny oraz przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania obywateli do działań władzy publicznej z powodu niedostatecznego rozpatrzenia argumentów i wniosków skarżącego przemawiających za odmową udzielenia pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego; 2) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, mimo że projektowana inwestycja narusza zasady prawa sąsiedzkiego, albowiem ingeruje bezpośrednio w prawo własności oraz wynikające z niego prawo do zabudowy nieruchomości; 3) § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie, mimo że projektowana rozbudowa budynku mieszkalnego o pomieszczenie gospodarcze wykracza obrysem poza gabaryty istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], stanowiącej współwłasność skarżącego, a w konsekwencji w tej sprawie nie mogą znaleźć zastosowania przepisy § 3 ust. 1 pkt 3 lit. f. i pkt 4a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2003 r., które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji, gdyż przepisy te mówią o lokalizacji obiektów kubaturowych oraz lokalizowaniu budynków w granicy działki budowlanej oraz w odległości 1,5 m od granicy z działką budowlaną, a nie o rozbudowie już istniejącego budynku mieszkalnego; 4) § 13 ust. 1 w zw. z § 60 ust. 1 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, podczas gdy prawidłowe, naturalne oświetlenie oraz nasłonecznienie budynku położonego na działce nr [...] stanowiącej współwłasność skarżącego K. K. nie było spełnione już przed planowaną rozbudową budynku usytuowanego na działce nr [...] stanowiącej własność inwestorów, a w konsekwencji ewentualna, planowana rozbudowa spowoduje dalsze pogorszenie warunków użytkowych na tej działce i naruszy w sposób oczywisty interes prawny skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę z uwagi na uchybienia, które miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), a które nie zostały podniesione w skardze. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że planowane przez inwestorów roboty budowlane polegają na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...], w miejscowości D., gmina S., to jest – jak wyjaśnili na rozprawie przed Sądem inwestorzy – obejmują one dobudowę do istniejącego budynku pomieszczenia gospodarczego, mającego stanowić "składzik" węgla. Nie jest też kwestionowane, że realizacja projektowanych robót budowlanych ograniczy dopływ światła do kuchni znajdującej się w sąsiedniej, "zbliźniaczonej" części budynku usytuowanego na działce nr [...], stanowiącej współwłasność skarżącego. W tym miejscu należy zauważyć, że niewątpliwie pomieszczenie, w którym znajduje się kuchnia, ze swej istoty stanowi pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi. Nie ma zatem w sprawie znaczenia prawnego argument podniesiony w skardze, iż pomieszczenie to jest całodobowo zamieszkiwane przez matkę współwłaścicieli działki nr [...]. Podkreślić należy, że nie do przyjęcia jest natomiast stanowisko organów administracji obu instancji orzekających w sprawie, zgodnie z którym w sytuacji, gdy i tak już nie są zachowane ustawowe normy doświetlenia lokali mieszkalnych w sąsiednim budynku, to nie ma znaczenia dalsze zmniejszenie dopływu światła dziennego. Okoliczność ta, wbrew twierdzeniom organów, ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem każdorazowo rozpoznając wniosek o pozwolenie na budowę, organy administracji architektoniczno-budowlanej obowiązane są ocenić całokształt zamierzenia inwestycyjnego, objętego przedłożonym projektem budowlanym. Ocena ta, z mocy art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, obejmować musi zbadanie zgodności projektu zagospodarowania działki z prawem, również w kontekście norm techniczno-budowlanych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest przy tym stanowisko, że art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy interpretować systemowo, przy uwzględnieniu nie tylko unormowań techniczno-budowlanych, ale też pozostałych przepisów ustawy, w tym jej art. 34 ust. 3 pkt 1, który stanowi, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki obejmujący określenie na aktualnej mapie granic działki oraz usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia, układu komunikacyjnego i układu zieleni, ze wskazaniem m.in. wzajemnych odległości pomiędzy planowanym przez inwestora przedsięwzięciem budowlanym a istniejącą oraz projektowaną zabudową na nieruchomości sąsiedniej. To oznacza, że w tym zakresie organ architektoniczno-budowlany musi zbadać przyjęte rozwiązania projektowe (zob. przykładowo jedynie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1629/15). Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] grudnia 2016 r., to jest w toku postępowania administracyjnego toczącego się w niniejszej sprawie ponownie, na skutek decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], inwestorzy przedłożyli uzupełniony projekt budowlany zawierający m.in. dokument pn. "Analiza oświetlenia i nasłonecznienia budynku mieszkalnego", sporządzony przez inż. T. S., będącego zarazem pełnomocnikiem inwestorów w postępowaniu administracyjnym (k. 54-55 akt adm. I inst. oraz k. 103-110 projektu budowlanego). Zauważyć należy, że autor tej "Analizy..." wskazał, iż wskutek usytuowania planowanego do rozbudowy budynku, znajdującego się na działce nr [...] (budynku przesłaniającego), okno znajdujące się w północnej elewacji budynku mieszkalnego na działce nr [...] (budynku przesłanianego) "nie posiada nasłonecznienia". Ponadto zauważył on, że "podobnie okno w ganku od strony wschodniej również nie posiada nasłonecznienia w obecnej sytuacji" (zob. cześć opisowa "Analizy...", k. 103 projektu budowlanego). Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że projektowany do rozbudowy budynek mieszkalny narusza obecnie obowiązujące przepisy § 13 i § 60 rozporządzenia, nakazujące takie usytuowanie projektowanych obiektów budowlanych, by zachować określone w tych przepisach minimalne wymogi nasłonecznienia budynków przeznaczonych na pobyt ludzi. W tym miejscu podkreślenia wymaga również, że według art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki nie tylko w kontekście norm techniczno-budowlanych, ale też przy uwzględnieniu przepisów powszechnie obowiązujących, w tym regulacji, które wiążą się z ochroną uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości występujących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, w myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Wskazać należy bowiem, że systematyka ustawy Prawo budowlane wskazuje, że wszystkie działania zarówno organów architektoniczno-budowlanych jak i nadzoru budowlanego mają za zadanie podejmowanie wszelkich czynności, aby realizowane lub zrealizowane obiekty budowlane nie naruszały przepisów prawa. Konsekwencją powyższej zasady jest twierdzenie, że nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek zmian takich jak rozbudowa obiektu, który wymaga doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Oczywiście stan zgodności z prawem nie musi oznaczać zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami. Jeśli bowiem inwestor zrealizował obiekt w oparciu o posiadane pozwolenie na budowę, to zmiana przepisów, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej, nie będzie skutkowała koniecznością prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tego obiektu. Inaczej mówiąc, stan zgodności z prawem w takiej sytuacji oznacza stan zgodności z pozostającą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie, co istotne, skarżący konsekwentnie wskazywał na zbyt duże zbliżenie do granicy działki "ganku" istniejącego budynku. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, kiedy został zrealizowany ten budynek, czy w oparciu o pozwolenie na budowę, jeśli było wymagane, oraz w jakim kształcie tego pozwolenia. Wprawdzie co do zasady nie można nakazać organom architektoniczno-budowlanym występowania z żądaniem udokumentowania legalności budynku objętego wnioskiem o zezwolenie na przebudowę lub zmianę sposobu użytkowania, jednakże w takiej sprawie, w której stan zgodności z prawem budzi uzasadnione wątpliwości, organ architektoniczno-budowlany winien rozstrzygnąć tę niepewność. W przeciwnym razie może dojść do sytuacji, gdy doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem będzie w sensie prawnym i faktycznym niemożliwe. System prawny w państwie prawa musi wykluczać powstanie tego rodzaju sytuacji, albowiem przykładowo rozbudowa obiektu posadowionego w warunkach samowoli budowlanej spowoduje, że nie będzie możliwe ewentualne nakazanie jego rozbiórki, jeżeli inwestor nie spełni wymogów niezbędnych do jego legalizacji. Roboty wykonane w ramach rozbudowy byłyby bowiem robotami "zgodnymi z prawem". Nie jest zatem dopuszczalne projektowanie robót budowlanych w stosunku do obiektu, którego usytuowanie jest niezgodne z przepisami prawa (zob. wyroki NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2935/12 oraz 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 88/15). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że ta ostatnia kwestia nie została wyjaśniona przez organy wydające decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że organy administracji obu instancji naruszyły nie tylko powołane wyżej przepisy Prawa budowlanego oraz rozporządzenia, lecz również art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a organ odwoławczy również art. 136 k.p.a., zobowiązujące te organy nie tylko do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia – również z urzędu – wszystkich okoliczności sprawy mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, ale i do przedstawienia w uzasadnieniu decyzji wyczerpującego stanowiska odnoszącego się do dokonanej przez organy oceny tychże okoliczności oraz ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu odniesienia się przez organ administracji drugiej instancji, w opisany wyżej sposób, do wspomnianego zarzutu i związanych z nim okoliczności, mających dla sprawy istotne znacznie, prowadziło również do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, to jest zasady praworządności (art. 6 i 7 k.p.a.), zasady zaufania do działania organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), jak też zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Organ drugiej instancji utrzymując w mocy wadliwe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając na względzie powyższe uchybienia Sąd zobowiązany był uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Wskazać należy, że Sąd uwzględnił skargę, biorąc pod uwagę z urzędu opisane wyżej uchybienia. Niezasadne są natomiast podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia prawa sąsiedzkiego, Konstytucji RP oraz niewyjaśnienia innych okoliczności. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Obowiązkiem tych organów będzie w szczególności dokonanie należytej oceny całości przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.