II SA/Lu 608/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. G. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), dalej jako "Pr. bud." – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] nakazującą A. G. rozbiórkę obiektu budowlanego, niezwiązanego trwale z gruntem o wymiarach w rzucie poziomym: 3,66 m x 5,22 m i wysokościach odpowiednio 2,62 m przy okapie i 3,46 m w kalenicy, położonego na działkach nr ewid.[...] i [...] przy ul. [...] w Z.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniach [...] kwietnia 2015 r. oraz w [...] sierpnia 2016 r. stwierdzono, że na działkach nr nr ewid. [...] [...] i [...] położonych przy ul. [...] w Z., na utwardzonym kostką brukową placu, znajduje się parterowy obiekt budowlany, niezwiązany trwale z gruntem, o wymiarach w rzucie poziomym 3,66 x 5,22 m. Odległość ściany południowej tego obiektu od wewnętrznej krawędzi krawężnika ul. [...] wynosi 4,1 m. Obiekt posiada konstrukcję szkieletową drewnianą, na zewnątrz obitą blachą trapezową powlekaną, a wewnątrz płytą pilśniową. Dach o konstrukcji drewnianej, dwuspadowy, połać zachodnia pokryta blachą trapezową, połać wschodnia tymczasowo pokryta folią. W ścianie południowej znajduje się otwór okienny o wymiarach 0,87 x 2,5 m. Wewnątrz obiektu znajduje się instalacja elektryczna (nie podłączona jeszcze do sieci). Budowa obiektu nie została jeszcze zakończona. Następnie ustalono, że inwestorem jest A. G., który dokonał w dniu [...] czerwca 2014 r. zgłoszenia zamiaru postawienia budynku gospodarczego lekkiego - przenośnego z blachy i drewna na nowo zakupionych działkach (nr ewid. [...] i [...]). Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. zgłosił sprzeciw wskazując na konieczność uzyskania zgody Zarządu Dróg Grodzkich w Z.. W piśmie z dnia [...] listopada 2014r. Zarząd Dróg wyraził zgodę na lokalizację spornego budynku w odległości 4,0 m od krawężnika ul. [...]. W związku z powyższym, sporny obiekt gospodarczy został zrealizowany w marcu 2015r., zaś w dniu [...] kwietnia 2015 r. wpłynęło do Urzędu Miasta Z. kolejne zgłoszenie zamiaru budowy tego obiektu. W toku postępowaniu ustalono, że lokalizacja obiektu nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z 2002 r. ze zm.). W związku z tym organ I instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., wydanym na podstawie art. 49 b ust. 2 Pr. bud., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie tego tymczasowego obiektu oraz nałożył na A. G. obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni, wskazanych dokumentów, tj. dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Pr. bud., projektu zagospodarowania działki lub terenu, zaświadczenia Prezydenta miasta Z. o zgodności lokalizacji obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Z.. W dniu 16 września 2016 r. zobowiązany przedłożył wymagane dokumenty. Następnie, organ mając na uwadze, że sporny obiekt położony jest w strefie "B" ochrony konserwatorskiej, postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji o pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. Delegatura w Z.. W piśmie z dnia 6 grudnia 2016 r. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków poinformował jednak inwestora, że nie ma podstaw prawnych do wydawania pozwolenia konserwatorskiego w stosunku do spornego budynku. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że przedłożone dokumenty spełniają wymagania art. 49b ust. 2 Pr. bud. i postanowieniem, wydanym na podstawie art. 49b ust. 4, ust. 5 pkt 2 Pr. bud. ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 5 000 zł – postanowienie zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 532/17. Mimo to, inwestor opłaty nie uiścił, dlatego organ I instancji, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nakazał A. G. rozbiórkę spornego obiektu budowlanego. W odwołaniu A. G. wniósł o jej uchylenie wskazując na trudną sytuację finansową, która uniemożliwia mu wykonanie nałożonego nakazu rozbiórki. Podniósł, że zwrócił się do organu o umorzenie opłaty legalizacyjnej i toczy się w tym przedmiocie postępowanie. W związku z tym, organ odwoławczy zawiesił niniejsze postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Wojewoda L. odmówił całkowitego lub częściowego umorzenia opłaty legalizacyjnej, dlatego postępowanie zostało podjęte. Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy podzielił stanowisko i ustalenia organu I instancji i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję tego organu nakazującą rozbiórkę spornego budynku. W uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w dniu 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255) i zgodnie z art. 26 ust. 2 tej ustawy - w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b Pr. bud., wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b Pr. bud., w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Z przepisów tych natomiast wynika, że w świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m 2 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Sporny budynek został zaś zrealizowany bez takiego skutecznego zgłoszenia, gdyż organ wniósł do pierwszego zgłoszenia z dnia 23 czerwca 2014 r. sprzeciw decyzją z dnia 10 lipca 2014 r., zaś następne zgłoszenie z dnia 7 kwietnia 2015 r. zostało wniesione już po wszczęciu niniejszego postępowania w sprawie samowoli budowlanej w dniu 26 marca 2015 r. i po zrealizowaniu spornego obiektu. W związku z tym należało zastosować tryb legalizacyjny przewidziany w art. 49 b Pr. bud., obejmujący m.in. konieczność uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej, gdyż zgodnie z art. 49 b ust. 7 - w razie nieuiszczenia takiej opłaty, organ wydaje decyzję o nakazie wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. Powyższe przepisy są bezwzględnie obowiązujące i organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości ich ominięcia lub modyfikacji. Z uwagi na to, że A. G. nie uiścił stosownej opłaty legalizacyjnej, należało nakazać mu rozbiórkę zrealizowanego samowolnie spornego obiektu. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że obiekt ten jest budynkiem, pomimo że nie jest trwale związany z gruntem, gdyż w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny i może to być każde rozwiązanie, które ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie, lecz istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Takie cechy posiada natomiast sporny obiekt. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu braku empatii w stosunku do inwestora, będącego osobą starszą i do zarzutu naruszenia zasad współżycia społecznego, wyjaśnił, że przepisy Prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie pozostawiają organowi administracji możliwości uznaniowego podejścia do każdego przypadku ze względu na zasady współżycia społecznego. Zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i przepisy Prawa budowlanego nie zawierają odpowiednika art. 5 Kodeksu cywilnego mówiącego o zasadach współżycia społecznego, zgodnie zaś z art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, a zatem podstawą zaskarżenia decyzji administracyjnych nie może być zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego. Na ocenę zgodności decyzji z przepisami prawa nie mają także wpływu względy celowości ani słuszności, czy też poczucie krzywdy skarżącego. Prawo budowlane w sposób rygorystyczny traktuje wypadki tzw. "samowoli budowlanej" i wymaga bezwzględnie usunięcia skutków działań sprzecznych z prawem budowlanym, a więc bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje sytuacja rodzinna i ekonomiczna inwestora. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. G. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem "przepisów prawa procesowego i materialnego". Podniósł, że organ nie zastosował się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawartych w wyroku w sprawie II SA/Lu 829/15, w którym Sąd stwierdził, że art. 30 ust. 3 i 4 Pr. bud. nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, a więc sporny budynek, niezwiązany trwale z gruntem nie narusza przepisów planu miejscowego ani rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i brak podstaw do nakazania rozbiórki. Zdaniem skarżącego, nakaz rozbiórki jest wynikiem błędów, mataczenia i przekłamania organów, w tym Delegatury Ochrony Zabytków w Z.. Podniósł, że przedstawił wszystkie wymagane dokumenty, a także dokonał kolejnego zgłoszenia zamiaru budowy tak, by dokonać jej legalnie, zgodnie z prawem. Nie wiedział, że należało takiego zgłoszenia dokonać równocześnie ze złożeniem wymaganych dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, jak wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia więc zaskarżony akt (decyzję/postanowienie) wyłącznie z punktu widzenia jej/jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, nie orzeka natomiast samodzielnie co do istoty spraw administracyjnych. Rozpatrując skargę w niniejszej sprawie w takim zakresie stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Skarga dotyczy decyzji wydanej na podstawie art. 49 b ust. 7 Pr. bud., która jest konsekwencją nieuiszczenia przez skarżącego opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem - w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 (...). Stosownie zaś do ust. 1 tego przepisu - organ nadzoru budowlanego nakazuje (...) w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Obowiązek nałożenia na skarżącego takiej opłaty wynikał z postanowienia organu I instancji z dnia [...] stycznia 2017 r., którego prawidłowość potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w prawomocnym wyroku z dnia 28 września 2017 r., II SA/Lu 532/17. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził jednoznacznie, że sporny obiekt wymagał zgłoszenia w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy, i skarżący dokonał takiego zgłoszenia w dniu 23 czerwca 2014 r., jednak następnie wybudował obiekt pomimo wniesionego przez Prezydenta Miasta Z. sprzeciwu, do czego nie był uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 30 ust.5 Pr. bud. – do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeśli organ nie wniósł sprzeciwu w terminie 30 dni. Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że budowa nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. L. . z 2006 r., Nr [...], poz. 2611 ze zm.). W związku z tym za prawidłowe uznał Sąd wszczęcie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49 b Pr. bud., w toku którego – stosownie do ust. 2 - zasadnie organ zobowiązał skarżącego do przedstawienia odpowiednich dokumentów. Podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ I instancji wydając postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz z dnia [...] listopada 2016 r. (zobowiązujące skarżącego do uzupełnienia złożonych dokumentów o pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L.) – wbrew zarzutom skargi, które obecnie podnosi skarżący - zrealizował zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 marca 2016 r., II SA/Lu 829/15 oraz dyspozycję art. 49b ust. 2 pkt 2 (żądanie przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu) i 3 (żądanie przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta Z.). W świetle zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego – zdaniem Sądu - nie budzi wątpliwości, że skarżący złożył dokumenty, do przedłożenia których został zasadnie, zgodnie z wcześniejszym wyrokiem Sądu w sprawie II SA/Lu 829/15 - wezwany. Wykonanie przez skarżącego obowiązku nałożonego na niego postanowieniem organu I instancji z dnia 30 sierpnia 2016 r., stosownie do unormowania art. 49b ust. 4 Pr. bud., stanowiło przesłankę do wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną. Sąd jednocześnie wyjaśnił skarżącemu, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, ale uprawnieniem inwestora. Skarżący nie ma zatem żadnego obowiązku do jej uiszczenia, godząc się ze skutkami o jakich mowa w art. 49b ust.1 Pr. bud. tj. z ewentualnym nakazem rozbiórki w razie nieuiszczenia opłaty. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz.2325), dalej jako "p.p.s.a.", przytoczony wyrok i rozważania Sądu wiążą obecnie zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i Sąd. Przepis ten stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe (...). W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ nadzoru budowlanego, wobec nieuiszczenia przez skarżącego opłaty legalizacyjnej, nie mógł odstąpić od nakazu rozbiórki. Przytoczony na wstępie rozważań przepis art. 49 b ust. 7 Pr. bud. ma bowiem charakter bezwzględny, a decyzja nakazująca rozbiórkę jest ostatnim, kończącym etapem postępowania legalizacyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Postępowanie legalizacyjne zostało bowiem przeprowadzone prawidłowo, z zachowaniem wszystkich wymogów przewidzianych w art. 49 b Pr. bud., zgodnie z wcześniejszymi wyrokami tut. Sądu o sygnaturach II SA/Lu 829/15 i II SA/Lu 532/17. Brak podstaw do zarzucenia organom "matactwa i przekłamania". Słusznie także wyjaśnił organ odwoławczy, że kwestia zasad współżycia społecznego nie mogła być uwzględniona w niniejszym postępowaniu, ponieważ nie pozwalają na to obowiązujące przepisy. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.