II SA/Lu 61/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego na zakup żywności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...], nr [...]; II. przyznaje adwokat A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. We wniosku z dnia 4 stycznia 2013r. Z, W, domagał się przyznania pomocy społecznej w postaci świadczenia pieniężnego na zakup żywności w ramach rządowego programu " Pomoc Państwa w zakresie dożywiania". Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy N. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, argumentując swoje stanowisko brakiem współpracy wnioskodawcy z pracownikami Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. oraz podstaw do jej przyznania. Wyjaśnił, że w dniu 11 stycznia 2013r. pracownicy socjalni Ośrodka Pomocy Społecznej usiłowali przeprowadzić wywiad środowiskowy, jednak nie zastali wpuszczeni na teren posesji, mimo wcześniejszego zawiadomienia o tym terminie i obecności wnioskodawcy. Pismem z dnia 16 stycznia 2013r. wezwano wnioskodawcę do złożenia niezbędnych dokumentów potwierdzających wydatki, odcinka emerytury z grudnia 2012r., oraz zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia kwalifikującego do przyznania usług opiekuńczych. Chociaż wezwanie zostało doręczone, żadne dokumenty nie zostały złożone. Wywiadu nie udało się przeprowadzić również 11 czerwca 2013r., kiedy Z. W. bez słowa opuścił posesję oraz 20 czerwca 2013r., gdy brama była zamknięta, mimo wcześniejszego informowania o terminach na piśmie. Pismem z dnia 25 czerwca 2013r. ponownie wezwano wnioskodawcę do przedłożenia dokumentacji, jednak korespondencja nie została podjęta. W tej sytuacji organ uznał, że wnioskodawca nie współpracuje z pracownikami socjalnymi, a ponadto opierając się na posiadanej dokumentacji doszedł do wniosku o braku podstaw do przyznania świadczenia. Wskazano, że pozostaje w separacji z żoną, zamieszkują jednak w jednym domu, w którym zajmuje pokój i kuchnie, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, utrzymuje się z renty w wysokości 735,12 złotych ( netto , brak jest jednak aktualnego odcinka renty ). Z uwagi na zajęcie komornicze faktycznie otrzymuje 521,90 złotych, nie przekracza zatem kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania wzmiankowanej pomocy wynoszącego 150% kryterium dochodowego określonego w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem organu nie oznacza to jednak pozytywnego załatwienia wniosku. Podkreślono, że przyznanie wnioskowanej pomocy oparte jest na uznaniu administracyjnym. Nawet zatem przy spełnieniu przesłanek ustawowych organ nie jest zobligowany do jej udzielenia. Organ zaznaczył, że udziela pomocy wielu innym potrzebującym osobom, często nie posiadającym stałego źródła dochodu, czy znajdującym się w gorszej sytuacji. Potrzebującymi w zakresie dożywiania są także dzieci i uczniowie, których potrzeby w tym zakresie związane są nie tylko z ubóstwem w ich rodzinach, ale także z ważną kwestią ich rozwoju fizycznego. Tymczasem wnioskodawca nie pozostaje bez źródła dochodu, utrzymuje się z renty, z której powinien zagospodarować środki na zaspokojenie swoich niezbędnych potrzeb, tym bardziej, że nie udowodnił i nie udokumentował swojej trudnej sytuacji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozstrzygnięcie Wójta utrzymało w mocy. Kolegium stwierdziło, że organ trafnie ocenił sytuację odwołującego i podjął w sprawie właściwą decyzję. Mając na uwadze sytuację zdrowotną wnioskodawcy i stały dochód - zdaniem organu - nic nie wskazuje na konieczność udzielenia mu pomocy w postaci świadczenia pieniężnego na zakup żywności. Zarówno lektura dokumentacji medycznej, jak i ustalenia wynikające z obserwacji w środowisku wskazują, że Z. W. jest sprawny fizycznie, porusza się samodzielnie rowerem, prowadzi samochód osobowy, sam prowadzi i załatwia sprawy swoje i żony. Według Kolegium wnioskodawca może starać się także o pomoc celową finansową lub rzeczową na wykonanie konkretnej pracy, o ile jego zdaniem przekracza ona jego możliwości fizyczne, czy finansowe i organ w przypadku uznania zasadności wniosku może takiej pomocy udzielić. Również Kolegium powołując się na uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, odmowę przyjęcia korespondencji, nie wpuszczanie pracowników socjalnych do domu w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie przedstawienie dowodów potwierdzających wydatki, które mogą stanowić podstawę do udzielenia pomocy, potwierdziło brak współpracy wnioskodawcy z pracownikami socjalnymi. Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że przyznanie pomocy na dożywianie w ramach wspomnianego programu oparte jest na uznaniu administracyjnym. Nawet zatem przy spełnieniu wymagań ustawowych przyznanie jej nie jest obligatoryjne, a jej zakres powinien odpowiedni do oceny sytuacji w jakiej znajduje się osoba oczekująca pomocy. Z posiadanej dokumentacji nie wynika zaś nic, co mogłoby wskazywać na konieczność udzielenia pomocy w postaci dożywiania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. W. co do zaskarżonej decyzji wskazał jedynie " patologia administracyjna". Natomiast w piśmie z dnia 1 grudnia 2014r. stwierdził, że jego dochód jest taki sam od marca 2012r. do marca 2013r., nie było zatem podstaw do aktualizacji wywiadu, który został przeprowadzony 20 grudnia 2012r." ( co pól roku np. usługi opiekuńcze wg orzeczenia zespołu z 11.06.2002 na stałe". Jego zdaniem wyłącznie dochód kwalifikuje do przyznania świadczenia i jest dowodem na ubóstwo. Wskazał, że w listopadzie 2012r. nie opłacił prądu, a Wójt nie przedstawił podstawy prawnej i faktycznej do odmowy przyznania świadczenia. Jego zdaniem "art. 121 ups nie daje prawa do najść z Policją – nie ma znaczenia wobec ustalenia przez I instancje w dacie 5.07.13 stanu faktycznego z urzędu". Skarżący zaznaczył, że aktualizacja wywiadu powinna mieć miejsce w ciągu 14 dni ( 2 dni - pilne ) od daty złożenia wniosku. Zaznaczył, że organ I instancji od dnia złożenia wniosku do dnia orzeczenia nie wykonał próby przeprowadzenia aktualizacji wywiadu z jego żoną. " Po zleceniu przez SKO próby identycznej pismem z dnia 30 sierpnia 2013r. zachowanie socjalnych i Policji w dacie wizyt na posesję, przewlekłość SKO i oczywisty bezsens rozmowy z żoną w sprawie wniosków, po wielu miesiącach nie zostali wpuszczeni do budynków. Znaczenie miał bezzasadny udział policji w/g art. 121 pkt.2 ups, pomówień, zagrożeń życia z naruszeniem art.12 o ochronie zdrowia psychicznego". Brak aktualizacji wywiadu z jego żoną powinno natomiast skutkować kasacją decyzji. W mniemaniu skarżącego pracownicy socjalni naruszają art. 12 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego " pogarsza się stan zdrowia". "Pomówienia o rzekomej agresji znane z urzędu . Ochrona Policji przez 10 minut na posesji i w budynku na całą dobę dla agresora jest nonsensem". Skarżący podał, że notatki i protokoły urzędnika, czy urzędników nie są istotnym w sprawach i nie zastępują protokołu według art. 67, 68 kpa - kwestionariusza wywiadu. Art. 11 ust.2 ups nie jest obowiązkowy. " Wywody laików SKO w zakresie np. rezygnacja ze spec. Usług opiek. Nie ma znaczenia czy kłamstwa np. moja obecność na posesji ( 11 .01.13 itd.) to norma organów". Skarżący zakwestionował także ocenę organów co do samodzielnej egzystencji. " Np. porusza się samodzielnie – nie orzeczono całkowitej całodobowej opieki, prowadzi samochód osobowy - nie posiadam pojazdu mechanicznego ( auta ), sam osobiście prowadzi sprawy – korzystam z pomocy osób drugich np. opiekunka i mam pomoc prawną np. z urzędu a pisać i czytać jeszcze z pomocą potrafię ( osoby zaufane, wyłącznie). Złożyć pismo w np. WSA każdy głupi potrafi". Zarzucił ponadto naruszenie przez organ I instancji art. 10 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Uwaga organów rozpoznających sprawę o konieczności współdziałania beneficjenta świadczeń z pomocy społecznej z organami administracji, dysponującymi środkami przeznaczonymi na tego rodzaju pomoc jest oczywiście uzasadniona. Art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 182 ze zmianami ) wprost nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 3 ust. 1 tej ustawy, stosownie do którego pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu problemów życiowych. Dobitnym wyrazem znaczenia, jakie nadaje się wspomnianej zasadzie jest art. 11 ust. 2 ustawy, według którego brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu powołanego przepisu jest odmowa lub uniemożliwianie pracownikom socjalnym przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Jasne jest bowiem, że w takim przypadku organ nie jest w stanie prawidłowo ustalić rzeczywistej sytuacji materialno-bytowej wnioskodawcy, od której zależy przecież zarówno rozmiar jak i forma udzielanej pomocy o czym stanowi art. 3 ust.3 ustawy. Art. 106 ust. 4 ustawy wprost ustanawia wymóg jego przeprowadzenia przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. Z treści § 2 ust.5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz.672 ze zm.) wynika natomiast, że to właśnie na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające stanowiące podstawę planowania pomocy. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi zatem swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, natomiast organ podejmuje szereg czynności pozwalających na określenie rzeczywistych jej potrzeb i własnych możliwości. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Z tego też powodu organy nie mogły oprzeć się jedynie na złożonym w dniu 7 czerwca 2013r. oświadczenia o swojej sytuacji bytowej. Słuszne jest wyrażane w orzecznictwie zapatrywanie stosownie do którego utrudnianie lub uniemożliwienie pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w pełni uzasadniają odmowę przyznania świadczenia ( por. także wyroki NSA z dnia 19 kwietnia 2011r. I OSK 60/11, 15 kwietnia 2010r. I OSK 1753/09, 19 marca 2009r. I OSK 561/08, 30 listopada 2009r. I OSK 634/09, 23 września 2008r. I OSK 1765/07 wszystkie opubl. w CBOSA ). Znaczenie wywiadu w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej potwierdza art. 107 ust. 4a ustawy jednoznacznie stanowiąc, że nie wyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie jest oczywiste, że wobec jednoznacznie negatywnego stanowiska skarżącego do przeprowadzenia wywiadu nie doszło. Zauważyć jednak należy, że. mimo to organ ustalił stan faktyczny w oparciu o posiadaną wiedzą oraz zgromadzoną w ośrodku dokumentację, która nie była w toku postępowania kwestionowana, a sam skarżący spełnia przesłanki ustawowe uprawniające do przyznania tego rodzaju pomocy, co nie było kwestionowane. Rację ma organ dowodząc, że żądane świadczenie oparte jest na zasadzie uznania administracyjnego, co oznacza możliwość odmowy jego udzielenia także w sytuacji spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich ustawowych przesłanek. W orzecznictwie trafnie jednak zwraca się uwagę, że taki charakter świadczenia powinien pociągać pogłębioną analizę warunków w jakich dochodzi do odmowy pozytywnego załatwienia wniosku. Tylko bowiem w taki sposób można odrzucić zarzut dowolności organów, nie pozostający przecież w żadnym odniesieniu do uznaniowego rozstrzygania sprawy. Powoływanie się na stały dochód skarżącego, wynoszący przecież jedynie 735,12 złotych ( nawet bez odliczenia kwoty zajętej ), który jakoby ma mu wystarczyć na zaspokojenie omawianej potrzeby musi budzić poważne wątpliwości co do rzetelności organów. Tym bardziej, że przedmiotem rozstrzygania była tak podstawowa pomoc, jaką jest zakup żywności. Nie jest jasne, jaki wpływ na tego rodzaju pomoc ma podnoszona w decyzjach okoliczność sprawności skarżącego, poruszania się samochodem czy samodzielnego załatwiania spraw. Fakt, że organ udziela pomocy wielu osobom na terenie gminy, w tym dzieciom, nie oznacza, że skarżący może zostać jej pozbawiony, bez gruntownego i przekonującego uzasadnienia. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 461 ).