II SA/Lu 61/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skarg W. W. i Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] 2001 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 6 pkt 1 dotyczący działki nr 1310/12 położonej w [...]oraz części załącznika graficznego Nr 12 do uchwały obejmujący teren oznaczony symbolem 5.24 MN; 2. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz W. W. 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] Uzasadnienie W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. W. oraz W. L. domagali się stwierdzenia nieważności Uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...]. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w części obejmującej § 1 ust. 6 pkt 1 i załącznika nr [...] dotyczącego terenu położonego w jednostce funkcjonalno-przestrzennej N. 5.24, oznaczonego symbolem MN - zabudowa jednorodzinna na działce o numerze ewidencyjnym [...] wyodrębnionej z jednostki funkcjonalno-przestrzennej nr [...]. Skarżący zarzucili uchwale objęcie wspomnianej działki pracami planistycznymi, mimo, że nie została wymieniona w uchwale Rady nr [...] z dnia [...]. o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Uchwała ta nie posiada również załącznika graficznego wyznaczającego granice obszaru objętego przystąpieniem do zmiany planu. W motywach swojej skargi Wojewoda zwrócił uwagę, powołując się na dostępne orzecznictwo, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany w sposób jednoznaczny określa i przesądza o granicach obszaru, jaki będzie objęty planem miejscowym lub jego zmianą. Jej rolą jest wszczęcie właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie - w załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu, a zatem określenie granic przyszłych działań planistycznych. W jego ocenie uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie tylko inicjuje procedurę planistyczną, ale wyznacza również zakres planu miejscowego w granicach określonych w załączniku do tej uchwały i z tego też względu kształtuje ona przebieg dalszej procedury planistycznej. Skoro zatem Rada Gminy dokonała w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmian planu miejscowego wykazu działek, których będzie dotyczyło przyszłe opracowanie projektu zmian planu, to brak jest podstaw prawnych do dokonywania w uchwale zmian planu jakichkolwiek ustaleń dla terenów, które poza tę uchwałę wykraczają, w analizowanej sprawie obszaru działki nr [...]. Powyższe działanie prowadzi zdaniem Wojewody do wniosku, iż to organ wykonawczy gminy sporządzając projekt zmian planu, dokonał samodzielnie określenia granic terenu objętego projektem, co należy do kompetencji rady Gminy, naruszając tym samym właściwość organów. Organ wykonawczy gminy nie może zastępować rady w czynnościach, które zgodnie z ustalonym porządkiem prawnym są wyznaczone wyłącznie dla tego właśnie organu. Rada gminy może wprawdzie, w ramach przyznanej jej swobody planistycznej, dokonywać w toku prac planistycznych zmian, co do obszaru objętego zmianą planu, a także przeznaczeniu terenów i sposobu ich zagospodarowania (władztwo planistyczne gminy), jednakże zmian takich można dokonać jedynie na podstawie uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia zmian planu miejscowego. Jeśli więc w analizowanej sprawie wynikała potrzeba objęcia uchwałą Nr [...] w sprawie przeprowadzenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] działki o nr [...], wówczas konieczne było skorygowanie przedmiotowej uchwały kolejną uchwałą Rady Gminy i poszerzenie granic opracowania o kwestionowany teren. W sytuacji nie zastosowania określonej przepisami prawa procedury, Rada Gminy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla gminy [...] w jednostce funkcjonalno-przestrzennej N. 5.24, miała obowiązek zachowania granic obszarów, które zostały wyznaczone w uchwale Nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany planu. Tym samym według Wojewody naruszono tryb postępowania planistycznego opisany w art. 18 ustawy z dnia [...]. o zagospodarowaniu przestrzennym. Te same zarzuty sformułował w swojej skardze, uzupełnionej pismem z dnia [...]. także W. W.. Podniósł ponadto, że uchwała naruszyła art. 1 ust 2 i art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie wymagań ochrony środowiska przyrodniczego, wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( w tym art. 7.1 tej ustawy) nieuwzględnienie wymaganego niezbędnego dojazdu i drogi pożarowej ( w tym placu do manewrowania wozów strażackich), możliwości zaopatrzenia w wodę do celów pożarowych do obiektów planowanej zabudowy jednorodzinnej oraz nieuwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, poprzez nieuwzględnienie faktycznych granic władania nieruchomości, jakie były określone w ewidencji gruntów na dzień przystąpienia do realizacji zmiany planu zagospodarowania. Według skarżącego teren zabudowy jednorodzinnej MN pokazany na załączniku 12 do uchwały otoczony jest terenami upraw polowych RP, nie ma zatem możliwości, żeby przez teren o podobnej funkcji jak teren MN dostać się do drogi publicznej. W jego ocenie naruszono również art. art. 6.1 i 6.7, poprzez brak wcześniejszego określenia polityki przestrzennej gminy na drodze uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, art. 7 poprzez niedocenianie wymogu sposobu stanowienia prawa gminnego oraz art. 8.1. i 8.3, poprzez niedostosowanie rysunku planu zagospodarowania do tekstu uchwały rady gminy ze względu na brak na rysunku planu granic działki ewidencyjnej nr [...] w N., co oznacza, że nie jest możliwe ustalenie faktycznego obszaru działki, której dotyczy zmiana przeznaczenia. Skarżący dopatrzył się ponadto naruszenia art. 9.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uwzględnienia przepisu art. 21 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, nie precyzując jednak na czym wadliwość miałaby polegać, art.10.1 poprzez brak linii rozgraniczających teren przeznaczony bezpośrednio pod zabudowę i funkcje z nią związane (komunikacja i infrastruktura techniczna) od terenu, na którym dalej mogą być bez przeszkód prowadzone wyłącznie uprawy polowe na gruntach rolnych, podlegających ustawowej ochronie, art. 18.2, poprzez zaniechanie zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenna gminy określoną w studium, o którym mowa w art.6, brak opinii i uzgodnień właściwych organów administracji rządowej stosownie do przedmiotu planu, gdyż rysunek projektu planu nie przedstawiał przedmiotu opinii, czyli działki [...]. Ponadto nie przedstawiono radzie gminy do uchwalenia projektu planu dla działki [...] w N. oraz informacji o wynikach badań, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2a, gdyż badań nie przeprowadzono, zaś przedstawiony projekt nie zawierał rysunku z działką [...] oraz nie przedstawiono W. L. uchwały Rady Gminy [...] wraz z dokumentacją planistyczną, dotyczącą działki [...] w celu oceny zgodności z prawem, gdyż działki tej nie pokazano na rysunku planu. Odpowiadając na skargi Wójt Gminy [...] zaznaczył przede wszystkim, że zaskarżona uchwała utraciła moc na skutek wejścia w życie uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...]. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Podkreślono ponadto brak legitymacji W. W. do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu skargę na uchwałą (zarządzenie ) organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa, materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych. Pomimo, że ustawodawca nie stworzył definicji legalnej "interesu prawnego", pojęcie to jest bardzo często definiowane w nauce prawa i orzecznictwie przez odniesienie do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa przedmiotowego, a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być aktualny, osobisty, własny, indywidualny. Wskazując na orzecznictwo organ dowodził, że naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to, nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli, stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości (wyrok NSA z dnia [...] r., I OSK [...], LEX nr 490092). Organ zaznaczył, że skarżący sam wnioskował o zmianę przeznaczenia działki numer [...] i zgodnie z jego wnioskiem uzyskała w całości przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną MN. Uchwała więc w całości spełniła oczekiwania skarżącego wyrażone we wniosku o zmianę przeznaczenia działki. Skarżący nie wniósł skargi na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez co należy domniemywać, że w jego ocenie była zgodna z prawem i nie naruszała jego interesów. Przedmiotowa działka została przez niego sprzedana w 2002r., a nowi właściciele zagospodarowali działkę, wybudowali budynek mieszkalny, który został wzniesiony na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę. Organ przyznał, że działka nr [...] brała udziału w procedurze zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku której następstwem zostały zatwierdzone zmiany zaskarżoną uchwałą Nr [...]. W uchwale Nr [...] zaistniała oczywista pomyłka w numerze działki skarżącego, która została sprostowana i podana do publicznej wiadomości w "Dzienniku W." w dniu [...] r. A zatem procedowana była działka nr [...], o czym świadczą dokumenty znajdujące się w toku formalno-prawnym. Stan prawny dla działki nr [...] wynikał na ówczesny czas z planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r., co do którego skarżący nie wnosił skargi. Organ wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...] r. poinformowano skarżącego o nocie zamieszczonej na rysunku planu z 1998 r., iż mapę wykonano na podstawie mapy topograficznej w skali 1:10 000 uzupełnionej stanem władania OPGK L. na dzień [...] r. Skarżący zaś jako dowód przedstawił nałożenie dwóch map powiększonych do skali 1:2000. Zmiany planu wprowadzone zaskarżoną uchwałą zostały wykonane na mapie planu z 1998 r. z uwzględnieniem miejsca położenia działki nr [...] z przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną MN na całości działki. Zatem wprowadzona zmiana planu zaspokoiła w pełni wniosek skarżącego. W toku zmiany planu skarżący oraz właściciele działek sąsiednich zostali poinformowani pismem z dnia [...] r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany planu, a także o możliwości wniesienia protestu i zarzutu, z czego jednak nie skorzystali. Organ wyjaśnił ponadto, że skarżący do wniosku o zmianę przeznaczenie działki nr [...] dołączył mapę podziału działki nr [...], która posiadała bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Mapa podziału pokazuje nowo powstałe działki miedzy innymi działkę nr [...], która posiada dostęp do drogi publicznej poprzez wydzieloną działkę nr [...] o szerokości 5m jako dojazd do zespołu działek, stanowiącą własność T. B. W. i W. W.. Decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] warunkuje ustanowienie na działce służebności przejazdu i przechodu, względnie sprzedaży udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę. W związku z powyższym mając na uwadze podział działki nie można dowieść, że teren działki [...] przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną MN został pozbawiony dostępu do drogi publicznej. Przedmiotowy projekt planu jest zgodny z prawem i został za taki uznany podczas badania jego legalności przez organ nadzoru, który nie zarzucił niezgodności z przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Błędne jest przede wszystkim przekonanie organu o bezprzedmiotowości postępowania z tego tylko powodu, że zaskarżona uchwała została następnie uchylona uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...]. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] ( § 15 ust.1 pkt 1 lit. e ). Koncepcja ta opiera się bowiem na niedostatecznej ocenie skutków prawnych uchylenia aktu i stwierdzeniu jego nieważności, które są zupełnie odmienne. Trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...]. ( II OSK [...] opubl. LEX nr 384291 oraz podane tam orzecznictwo ), że uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie jej ze skutkiem od daty zmiany (ex nunc). W takim przypadku pozostawione są w mocy skutki prawne powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia uchylenia. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na jej podstawie. Jak trafnie zatem zauważono w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. ( II OSK [...], Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych powołującego się na wyrok NSA z dnia [...] r. II OSK [...]), z punktu widzenia interesów prawnych właścicieli nieruchomości naruszonych takim aktem i z uwagi na różnicę konsekwencji prawnych obu instytucji prawnych, sąd może stwierdzić nieważność uchwały, która została uprzednio przez uprawniony organ uchylona lub zmieniona. Również Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia [...] r. (W [...], OTK 1994, cz. II, poz. 44) uznał, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie ( por także również uchwałę TK z [...] r. K [...], OTK 1994, cz. I, poz. 7). Sąd nie podziela także zapatrywania Wójta, według którego skarżący W. W. nie ma legitymacji do wniesienia skargi w oparciu o art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Słusznie oczywiście zaznaczono w odpowiedzi na skargę, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów kpa, w którym zgodnie z art. 28 stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały najpóźniej w chwili wnoszenia skargi naruszone. Posiadanie interesu prawnego w sytuacji zakwestionowania uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Przy czym interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, choć pogląd ten nie jest jednolity, że uchwały organów samorządowych, mieszcząc się co do zasady w zakresie "administracji publicznej", mogą przecież ograniczać uprawnienia ze sfery prawa cywilnego, pozbawiając stronę prawa własności lub innego prawa rzeczowego. Niewątpliwie już sam fakt podjęcia uchwały może rodzić przekonanie o naruszeniu interesu prawnego, gdyż uchwalenie planu miejscowego i jego wejście w życie powoduje i może powodować określone skutki dotyczące interesu prawnego różnych osób, a także naruszenie tych interesów, już z chwilą wejścia w życie planu. W uchwale z dnia [...] r., ( II OPS [...] opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny uznał za oczywiste, że plan zagospodarowania przestrzennego wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że działka skarżącego została objęta zmianami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w efekcie których zmieniono jej przeznaczenie z działki rolnej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jednocześnie uchwała określiła stawki opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wejściem planu w życie. Już te okoliczności są wystarczające dla stwierdzenia, że interes skarżącego został zaskarżoną uchwałą naruszony. Bez znaczenia dla tej oceny pozostaje, że zmiana przeznaczenia działki była konsekwencją wniosku samego skarżącego. Równie bezzasadna jest również okoliczność nie wykorzystania przez skarżącego drogi zarzutu do ustaleń planu. Przypomnieć trzeba, że ustawa z dnia [...] r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] r., przewidywała dwa rodzaje środków prawnych służących kwestionowaniu ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 23 tej ustawy przewidywał możliwość wniesienia protestu, zaś art. 24 powołanej ustawy dotyczył zarzutu. Protest mógł wnieść każdy, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu, zaś uchwała o przyjęciu bądź odrzuceniu protestu nie podlegała zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Legitymowanym do wniesienia zarzutu był natomiast podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu. W przedmiocie odrzucenia zarzutu rady gminy podejmowała uchwałę, która mogła być zaskarżona do sądu administracyjnego przez wnoszącego zarzut, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia, stosownie do art. 24 ust. 4 powołanej ustawy. Żaden przepis ustawy nie stanowił jednak, że wykorzystanie tego środka zaskarżenia ustaleń planu przekreślał możliwość zaskarżenia końcowej uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Podobnie ustawa nie zawierała zapisu, zgodnie z którym ten sam skutek miało mieć nie złożenie zarzutu. Inną natomiast rzeczą jest, czy skarga ma uzasadnione podstawy. W tym zaś sensie, zarówno skarga W. W., jak i Wojewody zasługują na uwagę. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod rządami obowiązywania wspomnianej ustawy było wieloetapowe i rozpoczynała je uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia takiego planu. Zgodnie z art. 12 ustawy uchwała taka określała granice obszaru objętego planem, przedmiot i zakres jego ustaleń. Prawdą jest, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zarówno na gruncie tej ustawy, jak i obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest jedynie uchwałą intencyjną wyrażającą w sposób procesowo uregulowany stanowczy zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. Taka uchwała nie przesądza zatem przeznaczenia jakiejkolwiek nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, jak również nie określa w jakikolwiek sposób kwestii możliwości zagospodarowania jakiejkolwiek nieruchomości. Nie ulega jednak wątpliwości, że jako akt prawa wewnętrznego wiązała organ wykonawczy gminy przy podejmowaniu czynności związanych z przygotowaniem projektu planu i przedstawieniem go do uchwalenia radzie gminy po wyczerpaniu procedury przewidzianej w art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-11 ustawy, jak też radę gminy przy uchwalaniu planu. Co oczywiste, przygotowany przez organ wykonawczy gminy projekt planu do wyłożenia, a następnie do uchwalenia winien odpowiadać granicom obszaru określonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzeniu planu i zasadom w niej określonym. Jest rzeczą nie podlegającą większym kontrowersjom, że uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...]. w sprawie przystąpienia do zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przy określeniu działek objętych zmianą nie wymieniała działki [...]. Musi zatem budzić watpliwości znajdująca się na str.2 akt administracyjnych ( tom czerwony ) uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...]., Nr [...] z naniesioną działką nr [...], tym bardziej, że nigdy nie wspominano o jej zmianie, a sam Wójt [...] w odpowiedziach na skargi powołał się na oczywistą pomyłkę w oznaczeniu działki. Wydaje się oczywiste, że w ramach przyznanej gminie swobody planistycznej gmina może dokonywać w toku prac planistycznych zmian dotyczących obszaru objętego planem, zawsze jednak na podstawie stosownej uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Działań takich nie może podjąć organ wykonawczy sporządzający projekt planu, stanowi to bowiem naruszenie właściwości organów prowadzące do stwierdzenia nieważności planu w całości lub części stosownie do art. 27 ustawy. Stąd też odpowiedniego skutku nie mogło wywołać zgłoszenie przez Wójta błędu w oznaczeniu działki do gazety publikującej ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu. Dorozumiana wola rady gminy wynikająca już z samego projektu planu miejscowego o objęciu tym planem innego, niż określony w uchwale, o której mowa w art. 14, to jest o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, obszaru, uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego. Słusznie zwrócono w skargach uwagę również na brak w tej uchwale załącznika graficznego, stanowiącego w świetle art. 12 ust.1 ustawy jej nieodłączny element. Skoro ustawa wyraźnie stanowi, iż załącznik graficzny jest integralną częścią uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to rada gminy jest tym przepisem prawa związana i nie może decydować, czy istnieje potrzeba sporządzenia takiego załącznika graficznego, czy nie, w zależności od charakteru zmian, które zamierza wprowadzić do planu miejscowego. Funkcją załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu lub projektem jego zmiany, aby nie powstały wątpliwości, czy dana nieruchomość została objęta procedurą planistyczną. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. DZ. U z 2016r. poz. 718 ze zmianami ) należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej przez skarżących. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy.