II SA/Lu 610/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent Natalia Kopiś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu L. S. oraz L.-P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w N. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazu rozbiórki budynku oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] r. Znak: [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. W. - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.), dalej jako "Pr. bud." — uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r., znak: PINB [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wskazaną decyzją organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej nakazania Spółce L. rozbiórki budynku chłodni usytuowanego na działkach nr ewid. [...], [...], [...] przy ul. [...] w B.. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w piśmie z dnia 22 lutego 2019 r. A. W. wniósł "o przeprowadzenie kontroli w L. (...) na dz. nr [...], [...], [...] i nakazanie likwidacji otworów drzwiowych i okiennych umieszczonych w ścianach budynków w odległości mniejszej, niż cztery metry od granicy sąsiednich działek, to jest dz. [...], [...] i [...] oraz nakazanie rozbiórki części budynków i budowli, które zostały posadowione na trzymetrowym pasie rozgraniczającym działki o różnych funkcjach w M. dla Miasta B.". W wykonaniu wezwania do sprecyzowania żądania, skarżący nadesłał załącznik graficzny, na którym zaznaczył budynek usytuowany na działkach [...], [...], [...]. Następnie podczas oględzin w dniu 4 czerwca 2019 r. skarżący ponownie sprecyzował, że ,,kwestionuje legalność posadowienia budynków zlokalizowanych na działce [...] oraz [...], [...] w związku z niezachowaniem 3 metrowego pasa zieleni między terenami o innych funkcjach zgodnie z M. dla tych terenów. Wniosek dotyczy części budynków zgodnie z załączonym do protokołu szkicem, na którym kolorem czerwonym wrysował część budynków niezgodnych z M. . Zgodnie z ww szkicem żądanie dotyczy północnej części budynku chłodni na działce o nr ewidencyjnym [...] oraz środkowej części rozbudowy chłodni na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] (...) " Organ I instancji ustalił, że A. W. jest właścicielem działek nr [...] i nr [...], które przylegają do działek nr [...], [...], [...], na których usytuowany jest sporny budynek chłodni. Budynek ten został wykonany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19 września 2012 r. i rozbudowany na podstawie decyzji z dnia [...] r. - skarżący nie był stroną tych postępowań. W projekcie zagospodarowania będącym załącznikiem do pozwolenia na budowę, sporny budynek zlokalizowany jest w odległości około 8 m od granicy z działką nr [...], na której zlokalizowany jest budynek inwentarski z jedną ścianą w granicy działek nr [...] i [...]. W ocenie organu I instancji powyższe oznacza, że działka skarżącego nr ewid. [...] nie znajduje się w "obszarze oddziaływania spornego obiektu" w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Pr. bud. Z kolei działka nr ewid.[...] graniczy z działką nr ewid. [...], która ma szerokość ok. 4 m, usytuowana jest obwodowo wokół zabudowanej działki nr ewid. [...], w związku z czym odległość działki nr ewid.[...] w linii prostej od budynku chłodni wynosi ok. 50 m, a pomiędzy tym budynkiem a granicą działki nr ewid.[...] jest zabudowana działka nr ewid. [...]. Oznacza to, że również działka skarżącego nr [...] nie znajduje się w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud. w związku z art. 3 pkt 20 Pr. bud., przez które należy rozumieć oddziaływanie powodujące naruszenie konkretnych norm prawa materialnego, np. przepisów techniczno-budowlanych, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. W ocenie organu I instancji usytuowanie spornego budynku chłodni wyklucza możliwość uznania, że działka skarżącego nr ewid.[...] znajduje się w obszarze oddziaływania chłodni wynikającego z przepisów techniczno-budowlanych, a w szczególności z przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.). Budynek chłodni usytuowany na działce nr ewid. [...] został wykonany w latach 90 – tych XX wieku, a jego inwestorem był skarżący A. W., co potwierdza decyzja Urzędu Miasta B. z dnia 30 sierpnia 1997 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid.[...] na działki o nr ewid. [...] i [...], stanowiące własność A. W. - obecnie działka nr ewid. [...] należąca do skarżącego graniczy z działką nr ewid. [...] powstałą po podziale działki nr ewid. [...]. Mając powyższe na uwadze organ I instancji uznał, że A. W. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, a jego żądanie jest niezgodne z zasadami współżycia społecznego, gdyż jako inwestor budynku, po jego sprzedaży wraz z częścią działki, żąda obecnie jego rozbiórki uzasadniając swój interes prawny prawem własności działki sąsiedniej. Ponadto ww. budynki nie oddziaływują w szczególny sposób na otoczenie, gdyż ich główną funkcją jest przechowywanie owoców mrożonych. W związku z tym organ I instancji, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie. W odwołaniu od tej decyzji A. W. podnosił, że budynki położone na działkach nr ewid. [...], [...], [...] są usytuowane w granicy z jego działką nr ewid. [...], a nie w odległości 8 m, co uzasadnia jego interes prawny. Budynki zabudowały istniejący trzymetrowy pas zieleni przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu odwołania Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji badając interes prawny A. W. błędnie wskazał art. 28 ust. 2 Pr. bud., gdyż w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, zarówno w trybie art. 48, jak i w trybie art 50 i art. 51 Pr. bud., przymiot strony ocenia się w oparciu o art. 28 k.p.a., nie zaś w oparciu o art. 28 ust. 2 Pr. bud. Status strony w takich postępowaniach mogą posiadać: inwestor, właściciel, zarządca obiektu budowlanego, a także właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z działką, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany lub prowadzone są roboty budowlane będące przedmiotem postępowania. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że A. W. jako właściciel działki nr ewid. [...], sąsiadującej z działką nr ewid. [...], na której znajdują się sporne obiekty budowlane posiada interes prawny w niniejszej sprawie, zwłaszcza, że – jak podniósł skarżący - budynki te usytuowane są w granicy z działką nr ewid. [...]. Nie ma przy tym znaczenia to, że skarżący był wcześniej właścicielem nieruchomości, na której obecnie są usytuowane te obiekty. Organ wyjaśnił, że interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynika z przepisów prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co potwierdza powołane orzecznictwo sądów administracyjnych. Natomiast odrębną kwestią jest to, czy wykonanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Okoliczność ta podlega wyjaśnieniu w toku postępowania, zaś interesu prawnego, który wyznacza legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony nie można uzależniać od wyniku postępowania i oceny, czy interes ten został naruszony. W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów tj. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a także art. 105 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Podkreślił przy tym, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy w sytuacji umorzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji, gdyż naruszyłoby to przepis art. 15 k.p.a. statuujący zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie L. S. oraz L.-P. Sp. z o. o. z/s w N., reprezentowani przez pełnomocnika r.pr. W. M., wnieśli o umorzenie postępowania administracyjnego, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że A. W. przysługuje przymiot strony, pomimo że nie posiada on interesu prawnego w niniejszej sprawie. Zdaniem pełnomocnika skarżących, naruszenia interesu prawnego nie można utożsamiać z subiektywnym przekonaniem, że jakiś stan faktyczny jest dla danej osoby niekorzystny, konieczne jest odwołanie się do konkretnego przepisu prawa materialnego pozwalającego zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. Pełnomocnik zgodził się natomiast ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie przepis art. 28 ust. 2 Pr. bud. nie mógł mieć zastosowania, gdyż rzekomy pas zieleni wzdłuż działki nr [...] (usunięty przez A. W.) nie może mieć żadnego wpływu na przepisy techniczno-budowlane, ani wpływu na działki nr [...] i nr [...], nie wyklucza to jednak innych postępowań z udziałem A. W., przed właściwymi organami, innymi, niż nadzór budowlany, oraz przed sądami powszechnymi. Odnosząc się do kwestii istnienia tzw. pasów zieleni, przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, pełnomocnik skarżących wskazał, że działka nr ewid. [...] stanowiąca własność A. W. zlokalizowana jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w terenie PS - place i składy, dla którego w § 3 pkt 23 lit. "i" wprowadzono obowiązek uwzględnienia w zagospodarowaniu zieleni wysokiej i średniej o charakterze izolacyjnym od terenów o innych funkcjach, o odpowiedniej szerokości, nie mniejszej jednak niż najmniej 3 m. Pełnomocnik skarżących podkreślił, że A. W. był świadomy tego zapisu, mimo to usunął pas zieleni wzdłuż działek, w tym działki [...], której jest właścicielem. Dotyczy to także działek pasa zieleni wzdłuż działki [...] stanowiącej wówczas własność Gminy B. oraz wzdłuż granicy oznaczonej RPU i PS [...], [...] [...], [...], [...], [...], gdzie zlokalizował przepęd dla koni. Oznacza to, że również on dokonywał w tym terenie inwestycji bez stosownych dokumentów określonych prawem budowlanym. Pełnomocnik podniósł, że argumentacja organu odwoławczego oznacza, że w wielu odrębnych (wymienionych w sprzeciwie) postępowaniach bezzasadnie pominięto skarżących jako strony, co obecnie powinno prowadzić do wznowienia tych postępowań z urzędu. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W kolejnych pismach procesowych pełnomocnik skarżących podnosił argumenty dotyczące interpretacji planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ewentualnego wymogu realizowania pasów zieleni izolacyjnej pomiędzy działkami (na co wskazywał A. W.), a także zarzucał, że działania faktyczne i prawne A. W. wobec skarżących są bezpodstawne i stanowią nadużycie prawa. Od kilkunastu lat A. W. inicjuje szereg postępowań, opóźniając procesy inwestycyjne skarżących. Pełnomocnik nadesłał także decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. o odmowie nakazania L. Sp. z o.o. rozbiórki budynku usytuowanego na działkach nr ewid. [...], [...], [...] przy ul. [...] w B., wydaną na skutek zaskarżonej decyzji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Sprzeciw podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego z dnia 22 lutego 2019r. W pierwszej kolejności należy wskazać, że rozpatrując wniosek skarżącego organ wydał na podstawie art. 61 a k.p.a. postanowienie z dnia 29 marca 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania ze względu na brak interesu prawnego skarżącego. Postanowienie to zostało uchylone przez organ odwoławczy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 30 października 2019 r., II SA/Lu [...] uznał za prawidłowe stanowisko organu II instancji. W ocenie Sądu nie wynikało bowiem w sposób oczywisty, aby żądanie wszczęcia postępowania zostało zgłoszone przez podmiot nieuprawniony, gdyż A. W. powoływał się na swój interes prawny, podnosząc że jest właścicielem działek o nr ew. [...] i 194, które bezpośrednio przylegają do działek o nr ew. [...], [...], [...], na których usytuowany przedmiotowy budynek. Konieczne było więc postępowanie wyjaśniające m.in. pozyskania aktualnego wypisu z rejestru gruntów, uwierzytelnionej przez właściwy organ mapy ewidencyjnej, przeprowadzenia kontroli w terenie, na podstawie których będzie możliwe ustalenie interesu prawnego skarżącego. Organ I instancji ponownie stwierdził brak interesu prawnego A. W. i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie. Natomiast organ odwoławczy uwzględniając powyższe wytyczne Sądu, przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, a następnie prawidłowo uznał, że skarżący posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu, w związku z czym zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie. Bezspornie żądanie A. W. w piśmie z dnia 22 lutego 2019 r. zostało skierowane do organów nadzoru budowalnego i dotyczyło w istocie kontroli legalności obiektu budowlanego w zakresie jego zgodności z prawem, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący domagał się w tym piśmie m.in. wydania nakazu rozbiórki budynku usytuowanego na trzech działkach nr [...], [...] i [...]. Kontrola w tym zakresie następuje na podstawie przepisu art. 48, 49 albo art. 50 i art. 51 Pr. bud. Organ odwoławczy prawidłowo zatem wskazał, że krąg stron postępowań toczących się w trybie tych przepisów ocenia się w oparciu o art. 28 k.p.a., nie zaś w oparciu o art. 28 ust. 2 Pr. bud. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, zaś zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud. - stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który rozumie się "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu" – art. 3 pkt 20 Pr. bud. Pojęcie strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest więc szersze, niż pojęcie strony w postępowaniach o wydanie pozwolenia na budowę, zdefiniowane w art. 28 ust. 2 Pr. bud., na który powoływał się organ I instancji stwierdzając, że A. W. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna obszernie omawia pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 28 k.p.a., odróżniając interes prawny od interesu faktycznego. Przez "interes prawny" rozumie się więc interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, przy czym źródłem tego interesu mogą być nie tylko przepisy procesowe, ale również przepisy prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia 26 listopada 1998 r., II SA 1390/98 oraz z dnia 5 października 1998 r., II SA 1104/98). W wyroku w sprawie I OSK 2226/12 NSA trafnie stwierdził, że "mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania". Interes prawny może w szczególności wynikać z przysługującego podmiotowi prawa własności, podlegającego ochronie na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Legitymacja procesowa wynikająca z naruszenia interesu prawnego wywodzącego się z prawa własności przysługuje zatem właścicielowi w każdym przypadku, gdy celem postępowania jest wydanie orzeczenia mogącego mieć wpływ na sposób wykonywania (w tym przede wszystkim ograniczenia) prawa własności. Zasadnie uznał Inspektor Nadzoru Budowlanego, że A. W. posiadał interes prawny w domaganiu się wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania zmierzającego do oceny zgodności z prawem obiektu budowlanego (budynku chłodni) należącego do skarżącej spółki. Bezspornie inwestycja została zrealizowana na działkach nr [...] i nr [...] (a także [...]) sąsiadujących bezpośrednio z działkami nr [...] i nr [...], których właścicielem obecnie jest A. W.. Zagospodarowanie, w tym zabudowa, działki sąsiedniej, zwłaszcza, gdy jest ona związana z prowadzoną działalnością gospodarczą, może (choć nie musi) mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiedniej. A. W. miał zatem prawo żądać wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, tj. jednego z postępowań wymienionych w art. 48, czy art. 51 Pr. bud. Wbrew zarzutom, przyznaniu A. W. legitymacji do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony nie stoi na przeszkodzie to, że - co nie jest kwestionowane – był on inwestorem (i właścicielem) budynku, do którego został następnie dobudowany przez skarżących (na podstawie pozwolenia na rozbudowę) budynek, którego kontroli obecnie się domaga, ani to że inicjuje on liczne postępowania administracyjne wobec skarżących, utrudniając im procesy inwestycyjne. Zdaniem pełnomocnika skarżących, świadczy to o nadużyciu prawa (strony) przez A. W.. Nadużycie prawa w prawie administracyjnym jest rozumiane jako korzystanie z prawa podmiotowego w sposób niezgodny z celem, jaki założył prawodawca tworząc przepisy stanowiące podstawę prawa podmiotowego lub w sposób nieakceptowalny z punktu widzenia podstawowej aksjologii systemu prawnego (por. J. Parchomiuk, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, Warszawa 2018 r., s. 739). W niniejszej sprawie oczywistym jest, że strony pozostają w bardzo głębokim konflikcie sąsiedzkim, czego dowodem jest ilość spraw już rozpoznanych oraz aktualnie zawisłych przed tutejszym Sądem, w których strony tego sporu występują w różnych konfiguracjach procesowych. Tym niemniej jednak korzystanie przez jedną ze stron tego sporu z wszelkich prawem dopuszczalnych środków obrony swoich interesów prawnych (których źródłem jest prawo własności) nie może być oceniane ani jako korzystanie ze środków ochrony prawnej w sposób niezgodny z celem założonych przez ustawodawcę, ani w sposób godzący w podstawowe wartości, na jakich opiera się porządek prawny. W tej sytuacji, wbrew zarzutom Spółki, nie można skarżącemu zarzucić skutecznie nadużycia prawa. Nie mogły być również uwzględnione w niniejszym postępowaniu zarzuty dotyczące merytorycznej oceny sprawy. W tym miejscu należy wskazać, że na skutek zaskarżonej decyzji organ wydał już decyzję odmawiającą nakazania skarżącej spółce L. rozbiórki spornego budynku, a zatem to w toku tego postępowania skarżący mają prawo odnosić się merytorycznie do argumentacji podnoszonych przez A. W., w tym w zakresie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego jest prawidłowa. Z uwagi na uznanie za stronę postępowania A. W. niezbędne było uchylenie - zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. - decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w tej sytuacji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a. W związku z powyższym sprzeciw podlegał oddaleniu na podstawie art. 151 w zw. z art. 64 b § 1 p.p.s.a.