II SA/Lu 613/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi W. D.-O. i B. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza Miasta nr [...] z dnia [...]r.; II. zasądza na rzecz W. D. – O. i B. O. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Burmistrz K. negatywnie zaopiniował projekt podziału działki nr ewid. 807/2 położonej w K. Postanowienie to zostało wydane na wniosek W. D. – O. i B. O. na podstawie art. 93 ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 123-125 k.p.a. oraz uchwały Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 28 marca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kazimierz Dolny (Dz. Urzęd. Woj. Lubel. Nr 77, poz. 2137). W jego uzasadnieniu organ wskazał, iż działka nr 807/2 zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego znajduje się w strefie 1: Kazimierz, Centrum w terenach oznaczonych symbolami MN – tereny budownictwa jednorodzinnego, KG – drogi gminne. Ustalenia szczegółowe planu zawarte w § 11 ust. 2 pkt 8 stanowią, iż dopuszcza się wydzielenie działek budowlanych jednakże o powierzchni nie mniejszej niż 1500 m2. Z tych względów - w ocenie organu - proponowany podział polegający na wydzieleniu działki nr 807/3 o pow. 0,0190 ha i nr 807/4 o pow. 0,0694 ha nie spełnia wymogu art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. zgodności z planem miejscowym. Zażalenie na to postanowienie wnieśli W. D. – O. i B. O., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia lub jego zmiany. Wnoszący zażalenie podali, że celem projektowanego podziału jest przyłączenie części tej działki do sąsiedniej działki nr 807/1 w celu poprawy warunków zagospodarowania tych działek, a w szczególności ułatwi z nich dostęp do drogi publicznej. Organ natomiast mylnie potraktował ich wniosek jako wniosek o wydzielenie nowej samodzielnej działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji uznając, że jest ono zgodne z prawem bowiem projekt podziału nieruchomości jest sprzeczny z planem miejscowym. Zgodność podziału nieruchomości z planem miejscowym wymaga jednoznacznie art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazana zgodność dotyczy zarówno przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Organ odwoławczy wskazał, iż w odniesieniu do objętej wnioskiem działki nr 807/2 obowiązuje plan miejscowy w świetle którego działka ta położona jest w strefie 1: Kazimierz, Centrum w terenach oznaczonych symbolami MN – tereny budownictwa jednorodzinnego, KG – drogi gminne. W § 11 ust. 2 pkt 8 plan stanowi, że dopuszcza się wydzielenie działek budowlanych o powierzchni nie mniejszej niż 1500 m2. Natomiast projekt podziału działki nr 807/2 proponuje utworzenia działki nr 807/3 o pow. 190 m2 i działki nr 807/4 o pow. 694 m2. Ewidentne jest zatem - w ocenie Kolegium - że proponowany podział narusza ww. przepis planu miejscowego. W skardze złożonej do Sądu W. D. – O. i B. O. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając organowi naruszenia prawa materialnego i procesowego. W uzasadnieniu skargi powtórzyli, że celem przedmiotowego podziału nie jest utworzenie nowej działki lecz przyłączenie części działki nr 807/2 do sąsiedniej działki nr 807/1 celem poprawy warunków zagospodarowania tych działek, a w szczególności poprawy dostępu do drogi publicznej. Organ natomiast mylnie potraktował ich wniosek jako wniosek o wydzielenie nowej samodzielnej działki i z tego powodu wydał odmowne postanowienie. Wskazali, iż powyższe okoliczności podnieśli w zażaleniu, jednak Kolegium nie odniosło się do tych twierdzeń. Nadto ich zdaniem cytaty z literatury fachowej zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia potwierdzają słuszność koncepcji proponowanego podziału W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych, niż podane przez skarżących przyczyn które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Sąd nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, lecz rozstrzyga w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W sprawie bezspornym jest, iż kontrolowane postępowanie zostało wszczęte na wniosek W. D. – O. i B. O. Wnioskodawcy ci, pismem z dnia 21 kwietnia 2010 r. w jednoznaczny sposób zwrócili się do Burmistrza K. o wydanie w formie postanowienia opinii dotyczącej zgodności proponowanego przez nich podziału działki nr 807/2 z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak zainicjowane postępowania odpowiada, co do zasady normie art. 61 § 1 k.p.a. stanowiącej, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przyjęty tym przepisem dualizm inicjowania i prowadzenia postępowań administracyjnych nie oznacza jednak dowolności organu we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż treść art. 61 § 1 k.p.a. zawsze musi być interpretowana w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej i normują inicjatywę co do wszczęcia postępowania lecz również określają dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w danym przedmiocie. Innymi słowy złożenie w formie wniosku określonego żądania nie zawsze daje podstawę do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w zakresie zgłoszonego żądania. O dopuszczalności wszczęcia, prowadzenia i zakończenia postępowania administracyjnego w danym przedmiocie przesądzają bowiem przepisy prawa materialnego. Dlatego też również w niniejszej sprawie żądanie skarżących zawarte w piśmie z dnia 21 kwietnia 2010 r. organy powinny skonfrontować z przepisami prawa materialnego tj. przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U z 2010 r., Nr 102, poz. 651) - zwanej dalej w skrócie "ustawą". Z przepisów art. 93 i 96 ustawy wynika natomiast, iż w sprawach o podział nieruchomości dopuszczalnym jest prowadzenie wyłącznie jednego postępowanie, a nie dwóch odrębnych tj. postępowania opiniującego na podstawie art. 93 ustawy i postępowania podziałowego na podstawie art. 96 ustawy. Dwuetapowość tego postępowania polegająca na tym, iż najpierw zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta w formie postanowienia, na które służy zażalenie, a dopiero na podstawie tego postanowienia opiniującego dokonuje się podziału nieruchomości w formie decyzji nie oznacza, iż dopuszczalnym jest prowadzenie dwóch odrębnych postępowań - jednego w przedmiocie wydania opinii o zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego i drugiego dotyczącego zatwierdzenia podziału nieruchomości. Tymczasem analiza akt sprawy oraz treść kwestionowanych postanowień organów jednoznacznie wskazuje, że wszczęto i prowadzono odrębne postępowanie administracyjne wyłącznie w sprawie "zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki". Tymczasem w orzecznictwie zostało jednoznacznie wyjaśnione, że opiniowanie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, albo badającego zgodność z przepisami odrębnymi, nie może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest wydane w toku postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości (patrz m.in. uchwała 5 sędziów NSA z dnia 1 marca 1999 r., sygn. akt OPK 1/99, ONSA z 1999 r., Nr 3, poz. 84 oraz wyrok NSA z dnia 23 września 1998 r. sygn. akt SA/Rz 899/98, OSP z 1999 r., Nr 5, poz. 106). Również w piśmiennictwie (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2003, s. 260) panuje przekonanie, że postanowienie na podstawie art. 93 ustawy jest wydawane w toku postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest podział nieruchomości i które kończy decyzja w sprawie zatwierdzenia podziału. Treść art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do przyjęcia, by postanowienie w przedmiocie opinii dotyczącej projektu podziału nieruchomości zapadało w toku postępowania odrębnego od tego, którego przedmiotem jest podział nieruchomości. Wyjątkiem od tej reguły jest opinia projektu podziału w postępowaniu prowadzonym przez sąd powszechny, z tym zastrzeżeniem, że nie wydaje się wówczas postanowienia. Postanowienie, o którym mowa w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy ma bez wątpienia charakter procesowy co oznacza, iż nie rozstrzyga ono o istocie sprawy lecz dotyczy jedynie kwestii wyłaniającej się w toku postępowania, a tym samym jest częścią postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Uszło zatem uwadze organów, iż postanowienie podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy, na który powołały się organy obu instancji, jest częścią (etapem) postępowania o podział nieruchomości. Wydanie zatem zaskarżonego postanowienia przed wszczęciem postępowania w sprawie podziału nieruchomości było więc niedopuszczalne. Wynika to nie tylko z redakcji przepisów art. 93 ust. 1, 4 i 5 ustawy, lecz także z treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663). Rozporządzenie to mówi jedynie o wniosku w sprawie wszczęcia postępowania o podział nieruchomości. Żaden przepis ustawy ani rozporządzenia nie przewiduje natomiast możliwości złożenia osobnego wniosku tylko w zakresie wydania opinii co do zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. W tym stanie rzeczy, z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdzając naruszenie zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi (100 zł) orzeczono natomiast w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 tej ustawy.