II SA/Lu 613/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz W. O. 580 (pięćset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Lu 613/16 U Z A S A D N I E N I E Decyzją Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia 15 lipca 2014 r. udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę dróg gminnych: ul. [...] (na odcinku od ul. [...] do planowanego przedłużenia ul. [...]),ul. [...] (od planowanego przedłużenia ul. [...] do ul. [...]), ul. [...] (od km+000 do km 0+283), łącznika ul. [...] i ul. [...], ul. [...] (od km 0+000 do łącznika ul. [...] i ul. [...]) oraz ul. [...] (od łącznika ul. [...] i ul. [...] do ul. [...]) wraz z budową schodów terenowych pomiędzy ul. [...] a ul. [...] oraz budową i przebudową sieci kanalizacji deszczowej i oświetlenia drogowego, budową kanału technologicznego, przebudową sieci elektroenergetycznych, sieci wodociągowej, sieci ciepłowniczej, sieci gazowej, sieci teletechnicznej (znak: [...]). Decyzja Prezydenta Miasta L. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 26 września 2014 r., znak: [...] Decyzją tą zatwierdzono również podział nieruchomości w celu wydzielenia gruntów niezbędnych do realizacji inwestycji, w tym podział stanowiącej własność W. O. (dalej: skarżąca) działki nr [...] o powierzchni 0,1453 ha na działki nr [...] o powierzchni 0,0190 ha i nr [...] o powierzchni 0,1263 ha. Następnie decyzją z dnia 28 września 2015 r. organ pierwszej instancji orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącej za opisaną działkę nr [...]. W odwołaniu od omawianej decyzji skarżąca zarzuciła, że organ – wbrew przepisom prawa – nie przyznał jej dodatkowego wynagrodzenia za dobrowolne wydanie inwestorowi działki. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Wojewoda podtrzymał w całości stanowisko w niej zawarte. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie, co potwierdza pismo Zarządu Dróg i Mostów w L. z dnia 9 marca 2015 r., nie zaistniały przesłanki, aby podwyższyć należne skarżącej odszkodowanie o przewidziany w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031; dalej także: "specustawa") tzw. bonus z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości inwestorowi, w wymiarze 5% jej wartości. W skardze do Sądu na powyższą decyzję Wojewody skarżąca zarzuciła: 1) art. 6, 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez uchybienie zasadom postępowania wyrażonym w tych przepisach; 2) art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 k.p.a., poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie w sposób całościowy materiału dowodowego, w tym niewyjaśnienie, czy istotnie skarżąca nie wydała dobrowolnie inwestorowi opisanej działki gruntu; 3) 18 ust. 1e specustawy, poprzez błędne uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki do podwyższenia należnego skarżącej odszkodowania stosownie do tego przepisu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest ocena, czy organy zasadnie stwierdziły, że brak było podstaw do podwyższenia należnego skarżącej odszkodowania, stosownie do 18 ust. 1e specustawy. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że organ odwoławczy, z naruszeniem reguł wynikających z przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., nie wyjaśnił i nie ocenił należycie, czy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania cytowanego przepisu specustawy. Przede wszystkim odnosząc się do powyższej – spornej w sprawie – kwestii, organ ograniczył się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do ogólnikowego powołania poglądu wyrażonego w jednym z orzeczeń sądów administracyjnych – wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2148/14, którego to zresztą poglądu Wojewoda nie odniósł prawidłowo do stanu faktycznego sprawy. Ponadto organ odwoławczy, pomimo ustawowego obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, wynikającego z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) oraz – będącego jego konsekwencją – obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, powielił jedynie ustalenia organu pierwszej instancji. Stanowisko swe – w tym zakresie – organ drugiej instancji ograniczył do stwierdzenia: "Jak ustalił w oparciu o pismo Zarządu Dróg i Mostów w L. z dnia 9 marca 2015 r. organ I instancji odwołująca się strona nie wydała inwestorowi nieruchomości w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e specustawy. Jednocześnie nie było żadnego dokumentu świadczącego o aktywności strony w postaci chociażby protokołu zdawczo - odbiorczego lub jednostronnego oświadczenia o wydaniu gruntu. Jeśli zatem właściciel nie uzewnętrznił w żaden sposób woli wydania nieruchomości nie było podstaw do zwiększenia kwoty odszkodowania" (s. 5 uzasadnienia). Podkreślenia wymaga, że przepisy procedury administracyjnej nie znają legalnej teorii dowodowej, w myśl której istnieje swoista zamknięta lista środków dowodowych, dopuszczanych w postępowaniu przez organ, spośród których jedne dowody są bardziej wiarygodne od innych. Przeciwnie, z art. 75 k.p.a. wynika wprost, że dowodem może być wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem, a może się przyczynić do wyjaśnienia istoty sprawy. Niezrozumiałe jest więc twierdzenie organu – wynikające pośrednio z zaprezentowanego dosłownie wywodu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – jakoby o spełnieniu przesłanek określonych w art. 18 ust. 1e specustawy można mówić wyłącznie wtedy, gdy istnieje "dokument świadczący o aktywności strony w postaci chociażby protokołu zdawczo-odbiorczego lub jednostronnego oświadczenia o wydaniu gruntu". Oczywiste jest bowiem, że ziszczenie się tych przesłanek – w świetle art. 75 k.p.a. – może być wykazane każdym dowodem, byleby nie był on sprzeczny z prawem. Trzeba przy tym pamiętać, że stosownie do przywołanych wyżej przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., obowiązkiem organu administracji jest wnikliwe wyjaśnienie wszystkim mających znaczenie dla sprawy okoliczności. Zasadnie zatem zarzuciła skarżąca, że organ odwoławczy nie ocenił należycie podstawowych kwestii świadczących – w jej ocenie – o zasadności przyznania jej zwiększenia odszkodowania, określonego w omawianym przepisie specustawy. Skarżąca wskazała bowiem słusznie, że po pierwsze organ pominął niekwestionowany i niesporny fakt, że inwestor nie tylko inwestycję na tym terenie przeprowadził, bez uciekania się do egzekucji administracyjnej, ale także – co niezwykle istotne w kontekście oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 18 ust. 1e specustawy – korzystał z działki skarżącej w daleko większym zakresie, niż mu na to pozwalała decyzja wywłaszczeniowa. Wedle bowiem twierdzeń skarżącej, gdyby nie dojazd przez teren nieruchomości skarżącej (nieobjęty wywłaszczeniem), inwestycja nie mogłaby przecież w ogóle być realizowania. Skarżąca wyjaśniła przy tym, że dojazd do placu budowy był bowiem możliwy tylko i wyłącznie przez jej działkę. Udzieliła ona (w rozmowie z kierownikiem budowy) ustnej zgodny na rozbiór siatki ogrodzeniowej, a nadto zezwoliła na przejazd po całej, a nie tylko wywłaszczonej powierzchni działki. To oznacza, jak słusznie oceniła skarżąca, że teren musiał zostać inwestorowi wydany, skoro pracownicy wiedzieli, że bez przeszkód mogą przystąpić do demontażu płotu i również bez przeszkód mogą poruszać się po wywłaszczonym terenie. Tym samym wobec inwestora musiała zostać ujawniona informacja, że była właścicielka wydaje nieruchomość. Oceniając tę okoliczność należy mieć na uwadze, że niewątpliwie ani z akt administracyjnych sprawy, ani z uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wynika, by inwestor napotkał jakiekolwiek trudności – ze strony skarżącej – przy przejęciu opisanej wyżej działki skarżącej. Nie było również kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, że skarżąca cały czas była w kontakcie zarówno z urzędnikami jak i z inwestorem, informując ustnie o swoim stanowisku co do wydania nieruchomości. Zauważyć trzeba również, że organ odwoławczy uchylił się od ustalenia niezwykle istotnej – z uwagi na przedmiot sporu w niniejszej sprawie – okoliczności, a mianowicie, nie wyjaśnił, w jakiej dacie doszło do wydania nieruchomości. Organ zobowiązany był przy tym do ustalenia, w jaki sposób inwestor dokonał przejęcia wywłaszczonego terenu, czy sporządzono z tego stosowny protokół, jeżeli tego nie dokonano to z jakich przyczyn, czy strona była wzywana do dobrowolnego wydania nieruchomości, czy w jakikolwiek sposób czyniła temu przeszkody faktyczne i czy ewentualnie w sprawie prowadzona była egzekucja w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.). Stwierdzić także należy, że podstaw do stwierdzenia braku spełnienia przesłanek z art. 18 ust. 1e specustawy nie dawało przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pismo Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L. z dnia 9 marca 2015 r. W piśmie tym, w odpowiedzi na zapytanie organu pierwszej instancji, wymieniono jedynie 14 osób, które – zdaniem autora pisma – kwalifikują się do przyznania zwiększenia należnego odszkodowania z powodu niezwłocznego wydania nieruchomości, w trybie cytowanego przepisu. Jakkolwiek istotnie pismo to nie wymienia skarżącej, to w żadnym razie nie może ono stanowić dowodu przesądzającego odmowę przyznania wspomnianego zwiększenia odszkodowania skarżącej. Pismo to nie zawiera bowiem szczątkowego choćby uzasadnienia, odnoszącego się do stanu faktycznego sprawy, świadczącego o tym, że skarżąca – wbrew jej stanowisku, popartemu odwołaniem się do konkretnych okoliczności związanych z realizacją omawianej inwestycji drogowej – nie wydała niezwłocznie swej nieruchomości (k. 10 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Sąd podziela przy tym wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, przywołane w skardze, zgodnie z którym nie należy osobie fizycznej, nieprowadzącej zawodowo dzielności w zakresie obrotu nieruchomościami, czynić zarzut z tego powodu, że nie doprowadziła do czynności na gruncie, potwierdzających wydanie na rzecz profesjonalnego podmiotu, to jest inwestora, działającego w imieniu Skarbu Państwa, skoro wystarczającym uzewnętrznieniem woli jest jednostronne zadeklarowanie chęci wydania nieruchomości, natomiast dalsze czynności techniczne, przykładowo: zaproponowanie terminu protokolarnego wydania, należą do podmiotu profesjonalnego. Dlatego też dopiero ujawnione stwarzanie przeszkód dla przejęcia nieruchomości, wobec złożonej równocześnie deklaracji woli jej wydania, może stanowić przesłankę dla zakwestionowania, faktu rzeczywistego wydania nieruchomości (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2167/15). Oczywiste jest bowiem, że wydanie nieruchomości, o jakim mowa w art. 18 ust. 1e specustawy, może nastąpić nie tylko w formie wyraźnej, lecz także w formie konkludentnej, przez zachowanie się dotychczasowych właścicieli, którzy nie czynią przeszkód do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 534/13). To oznacza, że sam akt wydania nie musi mieć szczególnej formy, a deklaracja woli wydania nieruchomości może nastąpić w każdy sposób, który wolę tę ujawni wobec inwestora w sposób stanowczy i zrozumiały. Niewątpliwie zatem o wyrażeniu woli wydania nieruchomości może świadczyć deklaracja w formie ustnej, o ile wynika z niej wyraźnie, że były właściciel stwierdza w sposób jednoznaczny, że nie będzie wykonywał uprawnień właścicielskich w stosunku do nieruchomości. Przesądzające znaczenie w tej kwestii ma zatem ocena okoliczności sprawy, w tym sposobu wykonywania dotychczasowego władztwa nad daną nieruchomością, od czego jednak – jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy – organ odwoławczy uchylił się bezpodstawnie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze; dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, w myśl art. 153 p.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania. Obowiązkiem tego organu będzie zatem podjęcie wszelkich działań w celu wnikliwego ustalenia, czy w rozstrzyganej sprawie zachodziły przesłanki do podwyższenia należnego skarżącej odszkodowania, stosownie do art. 18 ust. 1e specustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.