II SA/Lu 615/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na akt Inne z dnia [...] lipca 2021 r., znak [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji o środowisku oddala skargę. W dniu 25 czerwca 2021 r. do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] (dalej także jako: RDOŚ) wpłynął wniosek K. K. (dalej jako: skarżący) o udostępnienie informacji o środowisku, w zakresie raportu oddziaływania na środowisko w sprawie dotyczącej budowy Zintegrowanego Centrum Komunikacyjnego dla L. Obszaru Funkcjonalnego. Udostępnienie informacji miało nastąpić przez ePUAP lub na serwerze FTP. Żądana we wniosku informacja środowiskowa została udostępniona skarżącemu. Jednocześnie aktem (pismem) z 8 lipca 2021 r. organ naliczył opłatę za wyszukanie informacji w wysokości 5 zł i wezwał skarżącego do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia odbioru korespondencji. Pismem z 12 lipca 2021 r. K. K. wniósł skargę na akt z [...] r. zobowiązujący go do uiszczenia opłaty. W skardze zarzucił, że akt narusza art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2021 r., poz. 247, dalej: u.u.i.ś.). Stwierdził, że pobranie opłaty było bezpodstawne, ponieważ informacje znajdowały się w publicznie dostępnym wykazie, a ich wyszukanie nastąpiło w siedzibie organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie organu art. 26 ust. 1 u.u.i.ś. nie ma w sprawie zastosowania, gdyż wnioskodawca nie był osobiście w siedzibie urzędu, a wyszukane i przesłane dokumenty oprócz raportu zawierały również jego uzupełnienia i dodatkowe wyjaśnienia. Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Zasadnicze ramy prawne sporu tworzą art. 26 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. W świetle tych regulacji, wyszukiwanie i przeglądanie w siedzibie władz publicznych dokumentów wyszczególnionych w publicznie dostępnym wykazie jest bezpłatne (ust. 1). Za wyszukiwanie informacji, a także za przekształcanie informacji w formę wskazaną we wniosku, sporządzanie kopii dokumentów lub danych oraz ich przesłanie władze publiczne pobierają opłaty w wysokości odzwierciedlającej związane z tym uzasadnione koszty (ust. 2). Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, który z ustępów art. 26 ma zastosowanie do przestawionego powyżej stanu faktycznego. Ustęp 1 art. 26 nawiązuje do art. 21 u.u.i.s., wprowadzającego zasadę, że dane o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie zamieszcza się w publicznie dostępnych wykazach, jak również zawierającego katalog takich danych (dokumentów). W katalogu tym bezspornie znajdują się m.in. dane o raportach o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (ust. 2 pkt 16). Interpretacja art. 26 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. nastręcza pewnych trudności w związku z tym, że w obydwu ustępach ustawodawca użył pojęcia "wyszukiwanie informacji". Powstaje zatem konieczność wykładni tego przepisu, w pierwszej kolejności z odwołaniem do reguł wykładni gramatycznej, a także z uwzględnieniem podstawowej zasady, że wykładnia nie może prowadzić do uznania przepisu za wewnętrznie sprzeczny lub "pusty" normatywnie, tj. tworzący normę, która nie znajdzie zastosowania w żadnej logicznie rozważanej sytuacji. Wykładnia musi doprowadzić do ustalenia, kiedy wyszukiwanie informacji jest zwolnione z opłaty (ust. 1), a kiedy opłacie takiej podlega (ust. 2). W ocenie Sądu, istotną wskazówką interpretacyjną jest zawarte w ust. 1 sformułowanie "w siedzibie władz publicznych". Gramatyczna wykładnia art. 26 ust. 1 u.u.i.ś. nie pozwala na uwzględnienie stanowiska skarżącego, prowadzi bowiem do całkowitego pomięcia zwrotu "w siedzibie władz publicznych". W procesie wykładni obowiązują założenia racjonalności prawodawcy, nie wolno zatem pomijać pewnych fragmentów tekstu przepisu, uznając, że są one "zbędne". W aspekcie wykładni językowej trzeba przyjąć, że sformułowanie to jest nader istotnym elementem przepisu, determinującym treść normy prawnej – tylko czynności wyszukiwania i przeglądania dokumentów "na miejscu" w siedzibie organu, są zwolnione od opłaty na podstawie art. 26 ust. 1 u.u.i.ś. Stanowisko skarżącego prowadzi w istocie do braku różnicy między pojęciem "wyszukiwania informacji" w rozumieniu art. 26 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. Prowadzi w istocie do wniosku, że każde wyszukiwanie informacji, niezależnie od tego, czy dokument będzie po wyszukaniu dostępny na miejscu czy zachodzi konieczność jego przesłania, jest zwolnione od opłaty. Ustawa wprowadza rozróżnienie na wyszukiwanie odpłatne i nieodpłatne, interpretacja ignorująca to rozróżnienie prowadzi do niedopuszczalnego pozbawienia normy istotnego znaczenia, podczas gdy można jej nadać sensowne brzmienie. Wnioski te wspierają wyniki wykładni celowościowej i systemowej. Przepis art. 26 ust. 1 u.u.i.ś. należy zdaniem Sądu rozumieć w taki sposób, że odnosi się on do wyszukiwania dokumentów, nie zaś konkretnych zawartych w nim informacji. W tym trybie organ jedynie przedstawia (po wyszukaniu w zbiorze) żądany przez zainteresowanego dokument, a następnie udostępnia go w siedzibie organu (w urzędzie), na miejscu. Organ nie dokonuje żadnych innych czynności, nie przekształca dokumentu do innej postaci, nie tworzy z niego wyciągu zawierającego istotne informacje, nie anonimizuje, a także – co istotne – nie przesyła wnioskodawcy. Wyszukiwanie dokumentacji, która jest (lub powinna być) publicznie dostępna oraz udostępnienie jej wnioskodawcy w siedzibie organu generuje niewielkie koszty, dlatego ustawodawca zdecydował, że w tym zakresie udzielenie informacji jest nieodpłatne. Celem ustawodawcy, przy tworzeniu art. 26 ust. 1 u.u.i.ś. było zatem zwolnienie od opłaty czynności wyszukiwania i przeglądania dokumentów znajdujących się w wykazach publicznych, na miejscu, w siedzibie organu, skoro udostępnienie tych dokumentów nie generuje żadnych dodatkowych kosztów, a ich jawność (publiczna dostępność) jest wymagana treścią art. 21 ust. 1 u.u.i.ś. Z kolei w aspekcie wykładni systemowej należy zwrócić uwagę, że wprowadzenie opłat za dostęp do informacji o środowisku, z wyjątkiem przeglądania w siedzibie organu, było decyzją polskiego ustawodawcy, która nie jest sprzeczna z żadnym przepisem prawa Unii Europejskiej. Zgodnie z preambułą (pkt 18) do Dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającą dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz. U. UE. L. 2003.41.26) organy władzy publicznej powinny móc pobrać opłatę za dostarczenie informacji o środowisku, jednak opłata taka nie powinna być wygórowana, co oznacza, że nie może ona przekraczać rzeczywistych kosztów omawianych materiałów. Motywy te realizuje treść art. 5 dyrektywy. W świetle ust. 1 tego artykułu, dostęp do publicznych rejestrów lub wykazów ustanowionych i utrzymywanych zgodnie z art. 3 ust. 5 oraz sprawdzanie na miejscu informacji będących przedmiotem wniosku, nie podlega opłacie. Zgodnie jednak z ustępem 2 organy władzy publicznej mogą pobierać opłatę za dostarczenie informacji o środowisku, jednak opłata taka nie przekracza uzasadnionej kwoty. W ocenie Sądu treść art. 26 ust. 1 i 2 u.u.i.ś., w takim rozumieniu, jak przedstawione powyżej, odpowiada intencjom prawodawcy europejskiego, wyrażonym w treści art. 5 dyrektywy. Wprowadzona w polskiej ustawie norma stanowi kompromis między dwoma aspektami interesu publicznego – prawidłowym funkcjonowaniem organów publicznych i zapewnieniem zainteresowanym dostępu do informacji o środowisku, bez nakładania na nich nadmiernych obciążeń finansowych związanych z udostępnianiem informacji. Wobec powyższego, w przypadku, gdy udzielenie informacji nie ma miejsca w siedzibie organu, to wyszukiwanie informacji, w tym także w formie dokumentów, odbywa się odpłatnie, gdyż zastosowanie w takim przypadku znajduje art. 26 ust. 2 u.u.i.ś. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że chybiony jest pogląd wyrażony w skardze. Skarżący nie zapoznawał się z dokumentem w siedzibie organu, lecz zażądał jego udostępnienia w określony sposób (przesłanie przez e-PUAP lub udostępnienie na serwerze FTP), zatem nie korzysta ze zwolnienia z odpłatności udzielenia informacji, który przewiduje art. 26 ust. 1 u.u.i.ś. Skarżący był zatem zobowiązany do uiszczenia opłaty, na podstawie art. 26 ust. 2 u.u.i.ś. Wypada dodatkowo podkreślić, w kontekście wykładni celowościowej i systemowej, uwzględniającej aksjologię systemu prawnego, w tym wartości, jakim służy prawna regulacja dostępu do informacji o środowisku, że opłata w rozpoznawanej sprawie nie jest wygórowana, jest wręcz symboliczna. Należy zatem uznać, że udostępnienie informacji o środowisku nie jest uzależnione od możliwości finansowych wnioskodawcy, a jest jedynie opłatą mającą powstrzymać jednostki od składania wniosków w celu sprzecznym z ustawą (np. w celu utrudnienia działania organu) oraz pokryć koszty udostępnienia informacji. Zasada powszechnego dostępu do informacji nie doznaje uszczerbku, nie jest iluzoryczna. Wyliczona przez organ opłata odpowiada treści § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2010 r. w sprawie opłat za udostepnienie informacji o środowisku (Dz. U. 2010, nr 215, poz. 1415, ze zm.). Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego aktu, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania nie mógł być uwzględniony, gdyż przepisy obowiązujące w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji nie przewidują zwrotu kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu w razie oddalenia skargi. Jedynym wyjątkiem jest orzekanie w tym przedmiocie w oparciu o zasadę zawinienia (art. 208 p.p.s.a.), jednak z oczywistych względów nie sposób w rozpoznawanej sprawie dopatrzeć się przesłanek świadczących o powstaniu po stronie organu kosztów wywołanych niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem skarżącego. Korzystanie ze środków ochrony prawnej przed sądem administracyjnym nie może być rozumiane jako tego rodzaju działanie